第一节 南京科技体制改革的提出与实践

一 南京科技体制改革的提出

从20世纪70年代末到80年代初，一批国家、省、市属科研机构相继恢复和新建，但是由于改革开放初期，很多工作刚刚恢复，科技体制基本还是延续了长期以来的封闭状态，在管理上采用与计划经济体制相适应的集中型模式，具有政府主导的特点，在研究与开发投入和重大科技项目实施过程中，政府起主体作用，企业基本处于从属地位，科研部门条块分割，科研成果互相不通，科技与经济严重脱节。随着改革开放和经济体制改革的深入，以及国内外经济和科技发展的变化，这种体制既不能适应经济与社会发展的需要，也不符合科技自身发展的规律，其弊端日益显现，科技体制改革势在必行。

1983年，南京市着手对市属科研院所进行全面调研，提出了初步的市属科研院所改革方案，在全市21个市属科研院所中试行有偿合同制、课程承包制、所长负责制，经过宣传发动、抓好试点、组织推广，到1984年年底，已有12个科研院所提出了具体改革方案，不少科研院所与中小企业、乡镇企业结成联合体，增加了科研院所的收入，增强了科研工作的动力，符合市场需求的成果不断涌现，改革成效初显。1985年3月，中共中央召开了全国科技工作会议，并颁布了《关于科学技术体制改革的决定》，科技体制改革工作在全国铺开，同年，南京市在系统总结市属科研院所试点改革经验的基础上，提出《南京科技体制改革方案》，南京吹响了全面科技体制改革的号角。

南京科技资源比较集中，经济发展对科技进步的需求迫切，加上前期改革经验相对丰富，这为继续巩固、完善和推广已有的各项科技体制改革成果，在放活科研机构、放宽放活对科技人员的政策及改革科技成果流通体制等方面取得突破，进一步落实“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针奠定了基础。1987年3月，根据国务院《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》和《关于推进科研设计单位进入大中型工业企业的规定》，南京市向国家提出了将南京列为进一步推进科技体制改革试点城市的申请，经多次考察论证，拟定了《南京市进一步推进科技体制改革的试点方案》。1987年5月22日，国家科委、国家经委、国家体改委、国防科工委、国务院科技领导小组办公室5部委联合批复了南京市作为全国科技体制改革试点城市的申请。南京市委、市政府对于全市科技体制改革工作高度重视，1987年5月成立了以王荣炳副市长为组长，15个政府部门参加的南京市科技体制改革领导小组，《南京技术市场管理暂行规定》《南京地区民办集体科研与技术服务机构管理暂行办法》等一系列的改革配套政策陆续出台。随着改革的不断深入，改革的内容和形式也不断丰富，并按照“积极、慎重、探索”的指导思想一直稳步推进。

二 南京科技体制改革的实践

改革开放以来，南京市委、市政府始终高度重视创新驱动发展和科技创新工作。南京市科技体制改革历程基本上与全国同步，大体上经历了五个重要的时期。

第一个时期，重构科技体制，率先启动改革试点（1978～1984年）。改革开放给南京带来了新的发展机遇和活力。在党中央、国务院和省委、省政府的领导与关心下，1981年，南京被列为全国15个经济中心城市之一，为南京的改革开放和经济建设事业创造了极为有利的宽松环境。1983年，南京市政府正式批文转发了《关于市属研究所管理体制改革的若干规定》，在全国率先启动了市属科研院所改革试点，提出了以试行有偿合同制、课题承包制、所长负责制等为重点的试点改革方案。根据中央提出的“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的方针，为推动技术成果商品化，促进科技成果迅速转化为生产力，1984年5月，南京市委、市政府提出了“开发技术市场”等10项搞活经济的改革意见，先后建立了全市的和科协、工会的3个综合性技术市场和电子、化工、模具、高新技术等一批专业性技术市场，有效发挥了科技与生产结合的纽带和桥梁作用。

第二个时期，改革运行机制，鼓励科研机构面向市场（1985～1991年）。以1985年3月中共中央发布的《关于科技体制改革方案的决定》为标志，南京市揭开了科技体制改革的序幕。1987年出台的《关于进一步推进科技体制改革暂行规定》进一步对科研院所运行机制提出了一整套改革实施意见，其基本思路就是，以改革拨款制度为突破口，运用经济杠杆和市场调节，促使科研机构提高自我发展的能力和主动为经济建设服务的活力。从1984年起，南京市根据不同类型科学技术活动的特点对21个市属科研机构进行了分类管理，对开发类研究所实行经费包干制，逐步削减财政事业费的补助额度，开辟了开发所自主创收、银行贷款、税收减免、横向联合等多渠道的经费来源，通过削减事业费促使这类科研机构逐步走出去，实现单纯科研型向科研、生产、经营型的转变，开发出适合市场需求的技术和产品，向市场要饭碗。1984年削减事业费30多万元，1986年削减事业费57万元，其中机械、化工、美术3个开发所实现事业费完全自立。1988年，市科委与市财政局签订了“科学事业费承包责任合同书”，将削减的事业费转入科研院所发展基金进行专项管理，以拨款和贷款的方式用于研究所的项目和科研条件的改善，有重点地支持相关单位提高科研和生产能力，增强自身造血功能。1985～1990年，五年的横向收入达到4275万元，是政府事业费拨款的8.4倍。为进一步放活科研机构，南京市采取了简政放权等多项配套改革措施，1987年，市政府出台了《关于事业单位实行企业化管理的若干暂行规定的通知》和《关于市属科研单位科技承包经营责任制的试行办法》，对有条件的研究机构实行企业化管理，推动研究所以“挂、转、改、并”等形式进入大中型企业，出现了科研单位、设计单位和生产企业多种形式的联合，并在科研单位内积极推行有偿合同制。同年，市委出台了《关于颁发南京市市属研究所实行所长负责制暂行办法的通知》，在市属所中引入竞争机制，探索所有权和经营权分离模式。到1990年，全部市属研究所都实行了所长负责制，科研机构的业务与行政管理工作由所长全权负责，科研机构拥有在相应领域自主选择研究方向和研究课题的自主权，科研机构在市场竞争中的反应能力和调整能力得到了提高。到1991年，市属技术开发性研究所的事业费全部实现削减，基本打破了“经费上面给、任务上面定、成果无偿用、共吃大锅饭”的僵化的运行机制。

第三个时期，调整组织结构，推进科技成果市场化（1992～1998年）。根据中央“稳住一头，放开一片”的指导方针，在已有改革成果的基础上，1992年开始重点推动市属科研院所以科研开发为后盾、以市场需求为方向、以规模生产为纽带、调整内部机构等综合改革，鼓励科研院所实行技工贸一体化经营。1994年10月建立了南京技术交易所，收集、发布和帮助企业解决技术需求，组织各种专题技术交易会、信息发布会等。1995年6月，《南京市科学技术进步条例》正式出台，明确了科技进步的重点领域，对企业科技进步管理体系、科技开发与推广政策、企业科研开发及技术创新投入、科技人才保障及科技进步奖励办法都做出了具体规定，从立法层面支持和鼓励企业加快技术进步的步伐。同年，组建了南京科技与产业发展促进会，建立了“官、产、学（研）”一体化的科技成果转化机制，1997年、1998年分别挂牌成立了南京市生产力促进中心和南京市科技信息中心，1999年6月南京科技中心交易网上大厅正式运行，并在国内首次成功举办了“江苏高新技术成果网上交易会”。同时，这个阶段迅速崛起的民营科技企业逐渐成为南京市科技产业的重要生力军。一批民营科技企业随着自身积累的增加，已经从创业初期的以“四技”（技术转让、技术开发、技术咨询、技术服务）活动为主转向以发展高新技术产业为主。为了更好地为民营科技企业发展创造一个良好的运行环境，南京市于1998年以后又陆续出台了《关于进一步推进民营科技企业发展的若干意见》《南京市发展民营科技企业办法》《南京市民营科技企业清理甄别实施方案》《规范对民营科技企业收费的意见》等十几个文件，进一步为民营科技企业及科技人员亮灯、松绑，创造越来越宽松的政策环境，给民营科技企业的快速发展带来了历史性的机遇。

第四个时期，加快科技体制体系的建立和完善（1999～2008年）。1999年3月，国家启动了242家中央科研机构的管理体制改革工作，拉开了我国科研院所大规模转制的序幕，2000年9月，江苏省也启动了此项工作，26所省属应用型科研院所被陆续推向市场，成立了产权结构明晰的现代企业。2000年4月，市委、市政府召开了“南京市技术创新大会”，颁发了《中共南京市委、南京市人民政府关于贯彻中共中央、国务院〈关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定〉的意见》，意见提出“市属科研机构中的应用型研究院所原则上全部转制为科技型企业，或进入企业，或转为企业性的中介服务机构”，要求把握部、省属科研机构转制的机遇，营造良好环境，强化支撑服务，吸引部省转制院所与南京市地方经济建设紧密结合，使之成为南京市高新技术产业化的一支重要力量。根据意见的要求，南京市积极调研，精心筹划，2002年，市政府出台了《关于印发南京市市属经营性事业单位改制转企试行意见的通知》，成立了多部门组成的改革领导小组，正式启动了市属开发型研究所的转制工作，2004年转制工作全部完成。

2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》的提出，进一步明确了我国科技体制改革与建设创新型国家的要求。同年2月，南京历史上首次召开的全市自主创新大会，坚定不移地把自主创新作为城市发展的主导战略，努力把南京建设成创新型城市。同年4月，南京市科技成果转化服务中心投入使用，逐步形成了以“一个平台”（高效科技成果转化服务平台）、“两个机制”（企业与高校、科研院所互动机制和政府推动激励机制）为核心的自主创新，推进科技成果转化的“南京模式”。此后，南京市委、市政府相继出台了《关于增强自主创新能力，加快建设创新型城市的意见》和《南京市科技发展“十一五”规划纲要》，这是南京进入21世纪对科技创新进行的第一次全面规划，明确提出了建设创新型城市的基本路径。从2006年起，连续3年市财政每年拔款2000万元；设立市创投引导基金，市财政投入在现有基础上增加到1亿元。

第五个时期，实施创新驱动战略，建设国家创新型城市（2009年至今）。随着科技体制体系的建立和不断完善，南京开始进入以创新驱动战略为支撑的科技体制深化改革阶段。2009年南京被列为全国唯一的科技综合改革试点城市，这是事关全局的大事，是南京以创新引领、推动科学发展的一个重要机遇，是推进创新型城市建设的重要抓手。这一阶段，南京在科技体制改革方面的工作主要集中在以下几点。

一是大力支持解放科技生产力，加速推进科技成果转化和产业化。2009年，南京出台了《关于充分发挥科技支撑优势，促进经济平稳较快发展的意见》，明确实施高新技术产业“4530”计划，即抓住推进国家科技体制综合改革试点城市建设的契机，用4年时间，推进5大科技创新工程，建设10个重大产业研发、设计中心，打造10个有南京产业特色的优势高新技术产业，培育10个百亿级重点高新技术产品集群，加快高新技术产业新一轮发展，使南京市高新技术产业产值再翻一番。

此后，南京先后研究出台了《南京市促进技术转移条例》（2011年）、“科技九条”（2012年）、《创建中国人才与创业创新名城的决定》（2012年）、《南京市科技创新券实施管理办法（试行）》（2014年）、《关于加快建设知识产权强市的意见》（2015年）等一系列文件。大力创新合作模式，将科技人才创业作为科技、人才与经济的最佳结合点，引导科技创新人才转向科技创业人才，使他们成为南京新兴产业或未来产业的增长点。注重运用市场机制把地方与高校科研院所“捆绑”起来，促进科技成果加速实现转化和产业化。此外，江苏省政府对鼓励南京在科技体制改革方面先行先试，对进一步解放科技生产力给予了大力支持，进行了包括支持南京围绕科技体制机制开展股权和分红激励试点、成果转让所得奖励试点、金融改革试点等多方面的试点工作，明确在发展风险投资和股权投资、建设产业技术研究院、引进高层次创新创业人才、设立科技金融机构、科技创新资源整合与鼓励共享、鼓励科技创新人才“双向流动”等方面给予支持，努力将南京的科教优势、人才优势尽快转化为创新优势、发展优势和竞争优势，为全省乃至全国科技体制综合改革积累经验和提供借鉴。

二是大力鼓励支持科技创业创新，在创新驱动发展道路上迈开大步。党中央的“十三五”规划建议中明确指出，“激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换。”2015年，南京市委、市政府出台的《关于大力实施创新驱动发展战略 当好苏南国家自主创新示范区建设排头兵的意见》明确指出，到2020年，南京要力争建成全国一流、具有国际影响力的国家创新型城市。建成一批有效满足大众创新创业需求、具有较强专业化服务能力的众创空间等新型创业服务平台，建成一批一流的产业科技创新中心和创新型经济发展高地。该意见共包括3个方面12项重点任务，明确将依托“一区两园”（含南京高新区、新港高新区、江宁高新区）打造众创空间，推动南京大众创业、万众创新。为进一步激励全社会参与到创新创业中来，南京市各级政府部门加快转变职能，进一步激发市场活力，以构建“众创空间”“科技孵化器”“大学科技园”为载体，有效整合资源，集成落实政策，相继出台了《关于发展众创空间推进大众创业创新的实施方案》《南京市众创空间（新型孵化载体）备案管理办法（试行）》《南京市推进众创空间建设工作方案》等；确立了主动在审批程序上做减法，在优化服务上做加法的原则，完善创业环境、拓展创业渠道、增进创业活力，充分点燃创新创业的新引擎。

三是营造科技创新的良好生态环境，争当江苏产业科技创新中心建设排头兵。为加快转型升级发展，全力推动“迈上新台阶、建设新南京”, 2016年南京出台了《关于争当江苏产业科技创新中心建设排头兵的行动方案》（以下简称《方案》），明确3大任务和12项重点工作，并提出要把南京建成创新人才、科技要素和高新技术企业集聚度高、科技创新成果转化转移效能高、科技创新基础设施和服务体系完善的综合性开放型科技创新中心，成为江苏建设具有全球影响力的产业科技创新中心排头兵。《方案》指出，到2020年，南京基本建成国家创新型城市，创新型经济发展水平明显提升，战略性新兴产业总量突破1000亿元，服务业增加值占地区生产总值比重达60%以上。南京自主创新能力也将大幅提高，到2020年，高新技术企业超过1500家，全社会研发投入占地区总产值比例达3.2%，其中规模以上工业企业和独立研发机构研发投入超过400亿元。到2025年，“南京制造”品牌基本形成，科技进步贡献率达70%以上，万人发明专利拥有量达60件，主要创新指标跨入创新型国家先进行列。