第二章 专题篇

第一节 新型城镇体系的探索与实践

城镇体系建设是城乡一体化的重要组成部分，也是世界城市化发展的必然规律。长期以来，上海中心城市与郊区经济、社会、产业结构、公共服务等存在着很大的落差，“大城市、小郊区”的城乡二元结构弊端明显。上海郊区的小城镇，都是农业经济社会遗留下来的，沿江、沿河、沿路、沿海岸线而建，成为当地农副产品交易集散地和商业贸易中心。其特点是布局散、能级低、人口少、形不成城镇体系。改革开放以来，随着中心城市的产业转移和功能定位，1986年，上海市委、市政府就提出了城乡一体化发展的战略目标，并且把城镇化和城镇体系建设摆上了重要议事日程。经过几十年的艰苦奋斗，现在，一个与国际大都市相适应的新型城镇体系基本形成，并积累了不少值得总结和借鉴的经验。

一 上海城镇体系建设的演变和特点

（一）演变阶段

上海现有的市域面积，是在行政区划调整后形成的。1956年后，城区由20个调整为14个，10个郊区中原东郊区被划为市区，其余9个郊区合并为东郊、西郊和北郊3个郊区。但上海市行政区域总面积仅636平方公里，其中市区面积是82.4平方公里，郊区面积才553.5平方公里。1958年，为保证上海农产品，特别是粮食和副食品的供应，国务院先后批准原归江苏省管辖的上海县、嘉定县、宝山县以及川沙县、南汇县、奉贤县、金山县、松江县、青浦县、崇明县划归上海市管理。同时，将三个郊区合并到邻近的县。这次行政变动的主因是保障上海市区居民的副食品供应，但客观上为上海城镇化提供了区域平台，上海郊区面积扩大了近10倍，郊区总面积5718.09平方公里。从此以后，上海进入乡村城镇化的发展进程。特别是改革开放以来，上海市委、市政府高度重视郊区城镇化建设，大致经历了三个阶段。

1.1978～1990年，城镇化起步发展阶段

主要是农村家庭联产承包责任制和乡镇企业崛起促进农民转移，其特点是“农民离土不离乡，农忙季节又返乡”。郊区经济结构和管理体制的调整，对城镇建设提出了新的要求。早在1986年，上海就在全国最早提出城乡一体化发展目标。根据国务院关于“小城镇、大战略”的发展要求，上海重点开展洪庙、小昆山等36个试点小城镇建设。据统计，从1978年到1990年，郊区农业户籍人口从453.05万人减少到418.89万人，转移农村人口34.16万人，城镇化率从1978年的58.7%提高到1990年的67.4%，年均提高0.65个百分点。

2.1991～2005年，城镇化快速发展阶段

主要是邓小平发表南方谈话和视察浦东后，上海实施了浦东开发开放战略，郊区扩大对外开放，招商引资，大力发展外向型经济和私营经济，建设工业园区和私营经济小区，实行“三个集中”（工业向园区集中、农业向规模经营集中、农民向城镇集中）。多种所有制经济发展推动了城镇化发展，其特点是“农民离土又离乡，集居城镇进工厂”。这一阶段，根据中央提出的城乡一体化发展要求，上海在小城镇试点的基础上，经过市人代会讨论通过，基本确定了“中心城区—新城—新市镇—集镇—中心村”五级层次、梯度结构的城镇化规划体系，并重点建设松江新城、安亭镇等“一城九镇”，至2005年，“一城九镇”建设初具规模，成为上海城镇化的重要标志。上海城镇化率从1990年的67.4%提高到2005年的84.5%，年均提高1.14个百分点，农村人口减少207万人。

3.2006年以来，城镇化提升发展阶段

主要是根据中央关于建设社会主义新农村和工业化、城镇化与农业现代化同步发展的要求，按照上海建设“四个中心”、实现“四个率先”的目标，在中心城市的辐射、带动和支持下，特别是上海世博会的举办，高速公路和轨道交通等现代交通网络的形成，促使市委市政府实施新城建设规划，改变上海中心城区“单核”独大的城市结构，形成多核、多层、组团式的城镇体系，上海城镇化进入新一轮发展阶段。其特点是“农民离土离乡又置换，进城落户身份变”。据统计，至2011年底，上海城镇化率已达到90%。正在推进的新一轮城镇化建设的特点是“以工促农、以城带乡、城乡互动、共促共进”。主要表现为“四个坚持、四个转变”：坚持城乡统筹，从局部试点向整体推进转变；坚持产城结合，从注重城镇风貌设计向全面提升城镇功能转变；坚持以人为本，从注重城市人口转移向兼顾带动农村居民进城转变；坚持机制创新，从主要依靠外源性资金投入向同时盘活内存土地资源转变。在新的历史阶段，上海不断完善现有城镇体系，并突出重点，聚焦新城，提升功能，努力构建特大型城市的新型城镇体系。

（二）主要特点

目前上海全市人口2300多万，其中市中心区人口达到1500多万，这与原来处于农耕社会的郊区农村及城镇相比，形成强烈的反差和鲜明的对比。因此，上海城镇化与中西部地区相比，具有不同的特点和发展轨迹。

一是具有城市化与城镇化双向演进的特点。城市化与城镇化，是两个概念相同但内涵不尽相同的名词。城市化是指大中城市周边农村与城市融合的过程，城镇化是指小城镇与周边农村相互交融发展的过程。其根本区别在于城市与城镇的能级、规模和水平。城市化与城镇化通常是指人口向城市（镇）地区集中和农村地区转变为城市（镇）地区的过程，或指农业人口转变为非农业人口的过程。这一过程表现为城市人口的绝对数量及城市人口占总人口的比重都在增长、城市数量增加、城市规模扩大等。其中，城市人口占总人口的比重是城市化的一个重要标志。而城镇体系则是在城市、城镇和农村集镇不同层面上，产业布局、功能、人口规模、资源利用等方面形成相互连接、互补共存的经济社会体系。上海城市化与城镇化双向同步演进，主要表现在上海中心城市不断向外扩张延伸，俗称“摊大饼”，原市中心面积仅400平方公里，现在达到600多平方公里。近郊闵行、嘉定、宝山、浦东地区一些城边镇、城边村逐步融入城市。目前，融入中心城区的还有6个镇及其若干个城中村。而郊区原县城所在城厢镇和建制镇，随着经济社会的发展也不断扩大，形成新的建成区，许多农村地区成为新镇区。像松江新城、嘉定新城等，都成为当地城镇化的重要推动力和火车头。

二是具有经济社会发展与政府规划引导共同推动的特点。城市化的含义可以从质和量两方面进行概括或总结。从质的规定性看，城市化是一个农村地区不断被城市“同化”的过程，即城市的先进生产力、现代文明不断向农村扩散的过程。从量的规定性看，城市化过程又是一个不断“量化”的过程，这就意味着农村地域不断地转化为城市地域，表现为城市地域的扩大和城镇数量的增加；农村人口不断转化为城市人口，表现为城市人口规模的扩大和人口密度的增加。而这种“同化”的基础是产业的发展，特别是工业化的快速发展。当一个地区或国家人均GDP达到3000美元以后，城镇化就进入快速发展阶段。上海在20世纪90年代中期，人均GDP就达到3000美元以上，到2000年，郊区工业总产值占全市60%，GDP占全市30%以上，工业化为郊区城镇化奠定了重要的物质基础。在这期间，市委市政府对郊区发展提出了一系列方针政策：早在20世纪80年代，提出了郊区“一二三四”发展方针，即城乡一体化，两个立足点（郊区农民口粮立足自给、城市农副产品供应立足郊区），三业（一二三产业）协调发展，建立四个基地（农副产品基地、工业扩散基地、科研中试基地、外贸出口基地）。90年代，上海提出了“三个集中”（农业向规模经营集中、工业向园区集中、农民向城镇集中），并提出“繁荣繁华看市区、实力水平看郊区”。进入21世纪，上海进一步提出农业现代化、农村城市化、农民市民化、城乡一体化的发展目标。所有这些，为城镇化和城镇体系建设指明了方向，走出了一条具有中国特色、时代特征、上海特点的城镇体系建设道路。

三是具有郊区自身发展与中心城区辐射带动互促共进的特点。上海郊区城镇化的动因，一方面来自郊区工业化的推动，另一方面来自中心城区发展的带动。上海农村城镇化离不开上海中心城市的发展，实质上郊区的城市化过程即农村的城镇化过程。郊区城市化包含自上而下的“城市郊区化”的“同化”过程和由下而上的“郊区农村城镇化”的“量化”过程，这是同一进程的两个方面。城市发展的离心扩散力量与向心集聚力量在郊区这一区域空间相互作用，互促共进，使郊区居民实现工作职业化、观念现代化和消费时尚化的生活方式。处于中国沿海地带的上海市作为改革开放的前沿，已取得令人瞩目的成就。市场经济已进入了社会经济活动的各个领域。当前在上海城市建设和发展过程中，往往因城市的极化而产生若干制约发展的问题，如交通堵塞、住宅紧张、环境污染、人口过分集中，市政设施不能与经济增长同步发展等，其中土地资源的稀缺是最重要的制约因素。如何充分利用郊区的土地资源和环境资源，如何利用郊区都市层的功能，促进上海建设“四个中心”，实现“四个率先”，是促进城市可持续发展的重要课题。为此，市委市政府提出郊区“二三一”、市区“三二一”产业发展方针。郊区依托宝钢、石化、张江高科和嘉定汽车城四大产业基地，带动市级和区县工业园区建设，并以工业化推动城镇化建设。而中心城区通过创新驱动，转型发展，实行“两个倾斜”：基础设施和公共服务向郊区倾斜，并实施新城建设战略，特别是在2010年上海世博会成功举办后，中心城区的重大城市基础设施建设基本告一段落，城市建设的重心逐步转移到郊区，对郊区城镇体系建设形成了强大的推动作用。

二 新型城镇体系建设的基本框架

上海新型城镇体系的建设，随着城市规划的修订，有一个不断完善的过程，因此具有不同历史阶段不同的形态。

（一）以卫星城建设为龙头，形成四级城镇体系

1959年的《上海城市总体规划草图》提出了改造旧市区，控制近郊工业区，发展卫星城的思路。闵行是当时上海开始建设的第一个卫星城。1959～1990年，上海又相继规划兴建了吴泾、嘉定、安亭、松江、金山、宝山、吴淞等卫星城。建设卫星城的目的是转移中心城区部分工业企业，缓解市区人口高度集中的状况。1982年上海郊区就有5700多家社队企业，吸纳7150多万郊区劳动力中90多万。因此1984年上海就提出第一个城市经济发展战略，强调“城乡通开、城乡一体”。在大力发展市区国有企业的同时，上海在郊区大力鼓励乡镇工业的发展。

新城建设为城镇体系建设打下了基础。1978年改革开放后，郊区城镇化进入加速发展阶段。1984年上海编制的《城市总体规划》，明确提出了上海“城乡一体化”发展方针。1986年上海市城市总体规划把上海郊区纳入全市总体规划，确立了上海城镇体系的四个层次：中心城、卫星城、郊县小城镇、农村集镇。1986年10月13日，国务院批复《上海市城市总体规划方案》，批复指出要逐步改变单一中心的城市布局，积极地、有计划地建设中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇，逐步形成层次分明、协调发展的城镇体系。

1986年上海的城市总体规划，将全市城镇体系分为四级：中心城、卫星城、城厢镇、建制镇，选择并规划了七个具有一定工业基础、能够依靠现有工业产业带动城镇发展的卫星城（闵行、吴泾、安亭、嘉定、松江、吴淞、金山）。20世纪90年代初上海市政府又提出并推行“三级政府、三级管理”的新模式，加强了区县政府对所辖区域的行政管理权。在20世纪90年代中期，上海开始修编的城市总体规划，确定了“新城”的概念，提出了中心城—新城（11个新城为：宝山、嘉定、南桥、闵行、青浦、松江、城桥、金山、海港新城、惠南、空港新城）—中心镇—一般镇的城镇结构，以促进城乡一体、健康有序发展，形成完整的上海城镇体系。

（二）以“一城九镇”为试点，建设多层、多轴、组团式的城镇体系

2001年1月5日，上海市政府印发了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，明确上海“十五”期间重点发展“一城九镇”，即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个镇。“一城九镇”试点的目的就是在郊区建设新型城镇体系前做一定的探索引导，在市域范围内部不但有11个新城，还有“九镇”，尽量做到均衡选择，一个点带一个面，以达到全面发展，加快形成多层、多轴、组团式的城镇体系，同时也为了避免新城、城镇的建设出现“千城一面”的建筑风格和布局，力争建筑风貌多样化。这样不但可为当地居民提供一个新颖的、良好的居住环境，同时也可形成一种旅游资源。

（三）以新城建设为突破口，建设与国际大都市相适应的新型城镇体系

2006年《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在原有的“一城九镇”规划基础上，提出建设“1966”城乡规划体系的长远战略目标，即1个中心城市、9个新城、60个新市镇、600个中心村。“1966”城镇体系的规划重点是建设9个新城。9个新城是嘉定新城、闵行新城、宝山新城、松江新城、青浦新城、临港新城、南桥新城、金山新城和崇明新城。规划总人口540万左右，其中松江、嘉定和临港新城3个发展势头强劲的新城，人口规模按照80万～100万规划，总人口在270万左右。

建设郊区新城是上海城市在新时期发展的必然选择，是上海城市功能、城镇体系调整和产业结构提升，城乡一体化发展的重要载体。因此，上海市的“十二五”规划进一步明确指出“充分发挥新城在优化空间、集聚人口、带动发展中的作用，创新理念、分类推进，将重点新城建设成功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的长三角城市群重要组成部分”。“十一五”发展规划纲要明确提出了“1966”城乡规划体系的基本框架和总体要求，“1966”城乡规划体系进一步优化上海城乡空间结构，进一步延续和完善了上海以新城和中心镇为重点的城镇化发展战略。改革开放后，经过多次形势发展环境倒逼规划的微调，上海最终形成“1966”城乡规划体系的空间格局，郊区新型城镇体系建设进入着力发展的新时期。

三 推进新型城镇体系建设的政策机制

在推进新型城镇体系建设中，上海各级政府切实贯彻落实中央“多予、少取、放活”的方针，结合上海实际，在土地利用、资金集聚、保护农民利益等方面，制定了一系列政策和试点意见，确保了城镇体系建设的顺利推进。

（一）农民宅基地置换试点政策

农民宅基地置换试点工作是市委、市政府积极破解城乡二元结构、深化农村土地制度改革、推进郊区城镇化进程、实现城乡统筹发展的一项重大决策，是指按照城乡建设用地“增减挂钩”的政策，在农民自愿的前提下，拆除原来布局分散的房屋且将宅基地复垦为耕地，同时在城镇区域或规划集中居住区域建造农民安置小区，实现农民集中居住和土地的集约使用，所节余出来的建设用地进行产业开发或进入土地市场，获得土地出让收益来平衡农民安置小区的建设成本和农民社会保障的成本。

早在2004年，市委、市政府就决定在郊区农村进行宅基地置换试点，推进“三个集中”。全市第一轮一共有11个试点，经过5年左右的建设，到2009年底基本结束，取得了多方面的成效。2009年12月9日，市政府常务会议专题审议并通过《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》。2010年2月22日，市政府召开了农民宅基地置换试点工作会议，分析总结了第一轮试点工作经验和教训，结合最新形势对新一轮试点工作开展做了总体部署，并制定了相关政策。

1.土地管理

列入城乡建设用地增减挂钩计划的农民宅基地置换试点，可使用批准下达的建设用地周转指标，进行农民集中居住区建设与节余土地开发建设或上市交易。节余建设用地指标可以直接用于本镇域内开发建设，也可以通过土地指标流转在本区县范围内其他符合规划的区域进行开发建设。

2.规划管理

按照近郊高于中远郊的原则，结合农民集中居住区所在区域的规划指标和入住农民意愿，合理确定农民集中居住区容积率，为农民提供节能、生态、优美的居住环境。为保证集体经济实力增强、置换农民长期稳定增收，可在农民集中居住区规划一定比例的商业配套用房（一般控制在小区总建筑面积的7%，规模较小且离城镇较远的小区，比例可适当增加，但最高不超过10%），由集体经济组织进行经营管理。

3.建设管理

宅基地置换农民集中居住区建设主体应是具备相关资质的全资国有或集体公司，开发建设不以营利为目的。市政府免收农民集中居住区建设所涉及的市级、区级相关行政规费，免收市级施工、勘察、设计等相关交易服务费，免收大市政配套费，有关配套费包干使用。在按市相关规定建设民防工程、绿化设施等后，市政府免收民防工程建设费、绿化保证金等相关费用。农民集中居住区建设涉及水、电、煤气、通信等配套工程，收费予以优惠。

4.房产管理

农民集中居住区竣工后，在依法完成大产证办理的基础上，根据农民申请进行房地产登记（房屋小产权证办理），登记后房屋具有全产权，可上市交易。留给村集体经济组织经营管理的商业配套用房，在完成村级产权制度改革前，只登记不发证。完成村级产权制度改革并组建社区股份合作社之后，权证直接发给该社区股份合作社。

5.资金管理

农民集中居住区的土地出让金应按规定缴纳，其收入全部缴入相关区县级国库，由区县政府按要求专款专项用于宅基地置换试点工作。区县在规定时间内完成节余土地建设开发的，节余建设用地开发上缴的市级土地出让金按照一定比例结算给试点区县，全部用于宅基地置换试点建设。

6.农民保障与培训

有条件的宅基地置换试点乡镇，经与置换区域内农业人员协商一致，可以在农民将土地承包经营权退还给集体经济组织、户籍转性的基础上，按照落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动（“户籍、承包地、镇保”三联动）的原则，为置换农民办理城镇社会保险。开展宅基地置换的村要加快进行村级产权制度改革，组建社区股份合作社，将集体经济组织资产股份量化给农民。由社区股份合作社统一管理农民集中居住区商业配套用房的经营收入、集体农用地流转经营收入及其他相关集体经济收入，按章程分配给农民，促进农民增收。

（二）农村集体建设用地流转试点政策

党的十七届三中全会明确提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。2010年，市政府转发了市规土局、市农委《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕3号），当年2月22日，市政府召开专题会议，对试点工作开展做了总体部署。全市列入集体建设用地流转试点的有浦东新区合庆镇（益民村、春雷村）、闵行区梅陇镇陇西村、松江区佘山镇新镇村、嘉定区徐行镇小庙村、金山区亭林镇亭北村等五个单位。市规土局会同市农委建立了土地调查、规划编制、指标流转、市场建设、收益分配五个专项工作小组，协同开展工作，并制定了各组相关的操作细则，就试点过程中涉及的土地登记、村庄规划编制、指标流转方式、交易平台建设、流转收益分配等环节的工作方法和内容做了细化和明确。

1.农村集体建设用地指标的产生

依据土地利用总体规划、土地整理复垦专项规划、村庄规划以及第二次全国土地调查成果，以零星、闲散、废弃、低效利用的集体建设用地为整理复垦重点，由区县规土局编制土地整理复垦专项规划和实施计划，乡镇人民政府根据村集体经济组织提出的申请，依据相关文件申报土地整理复垦项目，项目实施竣工后，区县规土局组织有关部门验收，并报市局确认，转为集体建设用地指标。

2.农村集体建设用地指标的交易

在本区或县域范围内交易，指标首先要满足本区县建设需要，其中：建设用地流转指标交易价格由区县政府自行确定，原则上不得低于市规土局确定的指导价；占补平衡流转指标交易价格由区县政府参考土地整理复垦成本确定。满足本区县建设需求后结余的指标，可采取招拍挂的形式在市土地交易市场进行交易，由其他区县购买使用，流转价格由市场确定。建设用地流转指标由申请办理农转用征收的单位申购，取得相应指标后，自行配备或申购占补平衡指标。

3.农村集体建设用地指标的流转管理

指标流转收益应留存和返还给提供指标的村集体经济组织，纳入农村集体建设用地流转收益分配专户，确保专款专用。经验收确认形成的建设用地流转指标和耕地占补平衡流转指标，必须建立指标库，形成地票后，根据项目使用。区县间指标流转后引起的耕地保护责任同时转移，乡镇间指标流转引起的耕地保护责任转移由区县政府明确考核办法。

（三）城镇体系建设中的土地收益分配政策

农村集体建设用地流转收益分配制度是整个集体建设用地流转制度建设中的核心内容。推进农村集体建设用地流转的改革试点，必须坚持“多予、少取、放活”方针，妥善处理国家、集体、农民之间利益分配关系，探索建立适应新形势要求的农村集体建设用地流转收益分配制度，把农村建设用地流转收益真正用在农民身上，为农民谋福利。

1.坚持农民集体为土地收益分配的主体

在城镇体系建设中因土地归并、转让、流转等而产生的收益，其分配主体在法律关系上主要涉及政府、集体经济组织、农民和原用地单位，但各主体享有收益的依据却不相同。按照我国法律，集体经济组织作为农村集体建设用地所有权的代表，应以土地所有权主体的地位获取土地收益。

2.坚持以增加农民财产性收入为根本原则

农村集体建设用地属集体经济组织成员共同所有，充分保障农民在收益分配中的应有权利，做到让农民群众得到更多实惠。上海市对农村集体建设用地流转收益分配使用管理的指导意见规定，“在实行农村集体建设用地流转收益分配过程中，应积极鼓励村集体经济组织开展产权制度改革，将长期稳定的流转收益股份量化，促进农民增加财产性收入”，对于通过一次性流转取得的土地使用权出让价款，指导意见规定，“凡有一次性流转收益的村，村集体经济组织原则上都应开展产权制度改革”。把股权量化到人，以增加农民财产性收入。

3.坚持宅基地结余土地出让收益主要用于农民和农村

按照国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点　切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），结余建设土地出让收益主要用于农民和农村。通过集体建设用地流转和整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。同时也要看到，农民宅基地和农村经营性建设用地虽然都属于集体建设用地，但是由于农民宅基地的使用权属与农户生产生活关系密切，因此，对于基于农民宅基地复垦盘活后产生结余土地的流转收益，应该优先考虑用于该宅基地原使用农户的生产和生活保障。