二、产权交易市场政策制度支撑体系研究

（一）产权交易市场政策制度支撑体系概述

1. 产权交易市场政策制度支撑体系的特点

从发展历史来看，产权的演变首先是不准外来者享用资源，然后是制定规章制度限制内部人员开发资源的程度，产权交易市场政策制度是产权理论的生存和发展的前提和基础。从1988年颁布实施的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》到1992年颁布实施的《全民所有制工业企业转化经营机制条例》等法律法规，产权交易市场依托的政策制度满足不了传统的财产所有权四项权能解决企业改革中更深层次问题的需求。在这种背景下，国外的企业产权理论在我国便有了存在和发展的基础，人们也习惯用“产权”“企业产权”的概念来概括企业的财产权利。只有产权交易市场政策制度支撑体系的不断完善，才能为产权行业在国内的发展提供更加肥沃的土壤。其特点主要表现在两个方面。

一是激励性。激励性是指因产权交易的政策制度确立而使产权交易市场的产权主体努力强化自身行为的特性。产权交易的政策制度的确立意味着产权行业主体利益和责任的界限明确化。产权关系归根结底是一种物质利益关系，无论是所有权还是经营权，就其主体而言，都是为了获取相应的利益。另外，产权关系作为一种利益关系，它又是整个利益关系的核心和基础，产权主体可以使用产权来谋求自身利益，而且使这种利益不断地内在化。产权交易政策制度的确立推动了产权的确立，用美国著名经济学家哈罗德·德姆塞茨（Harold Demsetz）的话来说，最大的利益就是使经济行为的外部性内在化。由此看来，产权交易的政策制度不但是产权确立的前提和基础，更是激励产权主体追求自身利益最大化的幕后推手。

二是约束性。作为产权交易市场的顶层设计，产权政策制度支撑体系离不开其对产权交易市场的约束性的特点。支撑体系的约束性是指产权交易市场政策制度的确立，对产权交易行业及其主体具有约束力。激励与约束总是对等的、不可分的，在建立起激励机制的同时，必须建立相应的约束机制。产权交易市场政策制度支撑体系就是在总结了产权行业在发展过程中的成功经验和失败教训之后，建立起行之有效的约束机制来约束产权主体的行为，促使它们自觉正规经营，维护产权交易市场的秩序。

2. 产权交易市场政策制度支撑体系的功能

（1）对产权行业的界定

产权交易市场政策制度支撑体系的功能首先体现在通过政策制度的出台对“产权”行业的明确界定。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对“产权”做了权威的定义，“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权”，又进一步提出要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。2016年，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。”当前我国已经基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，产权行业获得国家和社会的认可，产权交易市场发展有了政策法律制度支持。

（2）对产权行业的法律保护

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是在新的历史起点上推进改革开放的纲领性文献，其中蕴含了丰富的产权理论元素。《决定》指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”《决定》从完善产权保护制度、发展混合所有制经济、完善现代企业制度、支持非公有制经济健康发展等方面，对完善基本经济制度做出了全面部署。在基本经济制度中，最重要的是财产关系或财产的法律形式，即财产所有权。建立统一、开放、竞争有序的市场体系，是市场在资源配置中起决定性作用的基础。完善产权保护制度，既是坚持基本经济制度的内在要求，也是产权行业在法律规定下健康发展的重要保障。

（3）规范产权交易市场的功能

规范市场功能是指产权交易政策制度体系对产权交易市场在交易过程中所发生的各种行为提供规范，包括产权交易信息的形成与传递、创立公开交易行为制度、杜绝暗箱操作、形成价格规范、公平竞争、保证国有资产有序流动不流失。公开、公平、公正的市场准则，规范透明的操作程序，严谨诚信的交易规则，对从源头上预防和制止腐败、防止暗箱操作、杜绝人为干预、防止国有资产的跑冒滴漏、做到全程预警和隔离起到了至关重要的作用。产权交易市场通过制度规范，对每一个具体的交易行为都要进行监管，包括依法审查产权交易主体的资格和交易条件，依法审查交易行为的合法性和合规性，对符合交易条件的交易双方出具交易鉴证文件，依法组织产权交易活动，维护产权交易双方的合法权益等。

（二）产权交易市场政策制度支撑体系现状

1. 产权交易市场政策制度支撑体系现状分析

（1）产权交易市场政策支撑分析

产权交易市场是我国改革开放和发展社会主义市场经济的产物，主要为国有产权提供公开、公平、公正的市场化流转平台，推动“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度的建立与完善。

产权交易市场经过近30年的风雨历程，逐步走向成熟和完善，政策支持也逐步明细化、规范化。以32号令为例，这项经国务院同意公布施行的新办法包括总则、企业产权转让、企业增资、企业资产转让、监督管理、法律责任、附则共七章67条，对国家出资企业产权转让、增资、资产转让等国有资产交易行为做了详尽的规定。与旧的3号令对比，32号令对原国有资产转让、国有企业增资、国有企业重大资产转让等相关监管法规进行了体系化汇总。

（2）产权交易市场制度支撑分析

产权交易市场比一般商品要素市场具有更复杂、更深刻的经济关系。产权交易是一项新的改革措施，不仅关系到国家财产和企业、职工的利益，而且和国家宏观调控、产业结构、就业结构等重要比例关系有关。产权交易涉及面广，需要国家有关部门如财政、金融、国有资产管理、工商、税务、法律、劳动部门及投资单位在产权交易问题上进行密切合作。因此，我国的产权交易市场的发展，一定程度上取决于制度支撑是否健全。

完善的制度支撑能够培育和发展产权交易市场，进入市场的企业主体具有独立的企业财产法人资格，能够独立承担民事权利和义务；政府机构必须加快转换职能；要完善和健全产权交易市场内部各种市场组织，使企业主体能够自由选择进入不同类型的市场；按照市场经济的要求，逐步建立和完善产权交易市场体系；按照规范的产权交易市场体系要求，确定产权交易市场的交易原则、运作方式和工作程序；改革社会保障制度和劳动用工制度，建立社会养老保险、失业保险、医疗保险等基金，为产权转让创造良好的社会保障环境。

2. 产权交易市场政策制度支撑体系存在的问题

（1）产权交易市场政策制度创新力度较弱

一是金融资本市场业务监管核心是风险管理，依赖于制度的建立与监管到位。产权交易市场作为金融资本市场的一部分，在业务开发阶段存在较大的风险和不确定性，仅靠市场机制难以实现资源的有效配置，必须从政策上给予支持。但目前政府对产权行业的政策仍然主要集中在传统业务方面，对一些业务如金融服务支持方面的政策支持仍然较少，导致新业务的开展因没有明确的政策支撑而屡屡受阻。

二是产权行业对交易系统方面的政策制度尚存在许多不适应技术进步要求之处。目前，我国大多数产权交易机构在交易系统方面未进行统一，各地产权交易机构的交易系统不尽相同，相关的操作流程也没有形成统一的模式，制约了国务院国资委对产权行业提出的“四统一”目标的实现。随着科技的进步、信息化系统的发展，产权交易系统的操作性、便捷性、信息的披露性愈发重要，而独自研发系统、后期维护、系统修改都有不同程度的大额资金投入，所得到的系统研发结果却并不理想，这会抑制产权交易机构对更符合产权交易市场未来发展趋势所需信息系统使用的积极性，不利于产权行业的技术创新。因此，明确的政策制度对信息系统的规定和要求就显得尤为重要。

（2）产权交易市场政策制度存在多头监管

对比其他市场来看，我国产权交易市场在交易额、交易者数量及交易活跃程度等方面都较为落后，发展程度也相对较低，业务多头监管是其中的一个重要原因。各区域产权交易市场业务的监管主体不尽相同，存在着财政、国资部门共同监管或不同业务种类分别由财政、国资部门监管的情况。由于多个部门之间缺乏必要的沟通、衔接与协调，造成了重复监管、实际监管者缺位、监管不力和市场秩序混乱的情况，影响了业务操作的便捷性，制约了产权交易市场的发展。

（3）产权交易市场政策制度体系不够完善

产权交易是一项涉及面广、政策性强的交易活动，涉及的法律内容很多。产权行业多年呼吁《国有产权交易法》的出台，然而该法仍未列入国家立法计划，仅《企业国有资产法》有部分规定，但规范的面较窄，同时对市场的边界、品种、程序、监管、资质等方面也没有明确的界定。2009年6月25日，国务院国资委办公厅在答复全国人大代表《关于提请制定〈国有产权交易法〉的议案》时称：“该议案立法指导思想明确，解决问题的思路清晰，制度框架完整，涵盖了各类国有产权的交易市场，对于制定《国有产权交易法》具有十分重要的参考价值，对于促进我委的相关工作具有重要意义。”“同时，鉴于该议案的重要性，我们也建议国务院、全国人大有关部门尽快研究国有产权交易立法工作，尽快列入年度立法项目。”但之后未有实质性进展。由于产权交易政策制度的不完善，产权交易市场在进行交易时常常出现操作可行但无法可依的窘况。因此，必须进一步加强有关的法律、法规建设，以规范交易行为，统一交易程序，使企业产权交易在规范有序的条件下进行。

3. 产权交易市场政策制度体系的发展趋势

（1）行政管理权限逐步下放，市场更活跃

随着产权行业行政管理机构改革的深入推进，政府向市场、社会和地方放权逐步扩展。在推进政府机构调整的同时，着眼于权力的下放：向市场放权，该归市场的逐步归市场；向社会放权，更好的发挥社会组织在社会发展中的作用；向地方放权，着力解决国务院部门管得过多过细问题。向市场放权如减少投资项目审批，减少生产经营活动审批事项，减少资质资格许可，减少行政事业性收费。这“四个减少”使向市场放权的做法具体化，有利于市场的活跃，能有效促进创业。向社会放权如降低四类社会团体登记门槛，鼓励产权行业组织发展，促进产权交易市场的发展。

（2）政策制度内容逐步细化，统一性加强

2003年3号令出台后，随着业务的拓展和经验的积累，国务院出台了各类管理办法，涉及债权债务、公告信息、职工权益、价格机制、管理层收购等。无论是国务院办公厅提出的产权交易市场“四统一”理念（统一信息平台、统一交易规则、统一交易系统、统一过程监测）的推行，还是2016年新出台的32号令在体系性、明确性、可操作性等方面做出的明确规定，都促使产权交易市场在操作流程、业务模式、信息系统等各个方面向协调统一方向发展。

（3）政策法规体系进一步完善，法治性更高

健全和完善的产权法律法规体系是产权交易市场良好发展的基本前提。可以依托《企业国有资产法》进行立法调研，明确产权交易市场的立法内容，如出台《国有产权交易法》或至少在即将修订的《企业国有资产法》中规定产权交易机构资质、产权交易的业务品种、产权交易监管机构的执法手段等内容。产权交易机构也需加强与法制部门及相关业务部门的沟通、协调，充分征求专家学者、社会公众的意见建议，探索委托第三方起草法律法规草案。在加快产权交易领域立法修法进程的同时，及时纠正和修订产权交易中不合规范的法律、法规和规范性文件，确保产权交易遵循公平、公正、公开的原则，增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。政策法规体系在产权行业发展的同时，也会通过理论和实践相结合不断完善，产权行业法治性不断提高，最终会实现产权行业的“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”。

（三）完善产权交易市场政策制度体系

1. 政策支撑体系

（1）金融服务行业政策

金融服务行业以“产品”为核心规范金融市场行为；而产权交易市场涉及权益交易和权益未来收益交易，属于金融资本市场范畴，但非标准化特点很难以“产品”为核心来规范市场行为，而应当以“服务”为核心创制产权交易市场的服务内涵与外延。以防范风险为主要目标，在混业监管的角度上，加快产权金融服务服务行业政策制度的下发。

以内蒙古产权交易中心为例，它与金融机构建立合作关系，研发金融支持工具，以三种方式强化金融支持的作用。①加强资源整合，创新金融服务的模式，积极与银行开展合作，将产权交易市场的资源汇集属性与银行创新融资服务理念相结合，致力于共同打造内蒙古“交易金融”“国企混改金融”“环境金融”“文旅金融”“互联网金融”五大子品牌。②优化融资手段，降低金融机构风险。积极拓展各类金融机构，主要有银行、信托公司、担保公司等。一方面，在金融机构放款时，通过嵌入实物资产抵押自动转让程序降低了金融机构的风险；另一方面，为金融机构提供不良资产处置平台，通过联合各类专业服务机构，对项目进行包装、策划，并通过多渠道、多形式广泛发布资产处置信息，加快资产流动。③建立国企混改服务联盟，为国企混改提供综合金融服务。内蒙古产权交易中心联合证券公司、银行、股权投资公司等机构组成资本服务联盟，对自治区区属企业进行实地走访，调研企业需求，对重点企业提出了针对性服务方案，通过多种融资方式组合，解决企业融资需求。

产权交易机构可以借鉴常州市政府联合多家单位下发文件（如《关于完善和创新企业转贷方式提高金融服务水平的意见》）以政策的形式规范和扶持“周转贷”业务并成功推广的模式，积极推动政府有关部门引进、吸收该类成功模式，并努力争取承担该业务创新模式的具体运营工作。逐步推动政府的政策支持，首先应确保该项业务开展的政策保障。以内蒙古地区为例，可以在自治区政府金融办的推动下，协调自治区金融办、自治区财政厅和人民银行呼和浩特中心支行联合发文共同推出创新业务模式，并由金融办或财政厅牵头，协调有关机构各自负责职能范围内的相关工作。

（2）交易对象所属行业政策

以国有企业为主要交易对象的产权行业是一项涉及面很广的社会系统工程，认识有待统一，操作有待完善，政府应在国有企业产权交易中通过制定政策和加强监管等方式来实现其发展。

一是深化企业体制改革，全面实现企业产权主体的人格化。要解决企业产权主体的缺位问题，必须对现有企业体制实施产权主体人格化的改组、改造、改革，构建起“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。对于国有企业，应结合企业体制改革，建立起权责明确的企业国有产权管理、企业国有产权经营、国有资产营运的三个层次。第一个层次是按照政府社会经济行政管理职能与国有资产的所有者管理职能分开的原则，确定一个从中央到地方的企业国有产权行政管理部门，作为政府对企业国有产权的专司管理职能部门，统一行使本级政府管辖企业的国有资本出资权、收益权、处置权；第二个层次是构建若干介于政府和企业之间的企业国有产权经营机构，如国家投资公司、控股公司、企业集团公司等，将原来分散的若干国有企业产权，股份公司中的国家股权，以及界定集体、乡镇企业中的国有产权，中外合资、合作企业中的中方国有股权等，按行业、产业，从有利于企业经营发展的角度，由企业国有产权行政管理部门分别授权产权经营机构持有，作为对企业的出资，并依法对所出资本行使经营管理权、收益权与处分权；第三个层次是国有资产营运企业，是以国有资本金盈利为目标，专门从事产品的开发经营，并享有民事权利，承担民事义务的法人实体。通过上述各项改革，方能达到国有企业产权主体明确、权责分明、政企分开，有助于国有企业的资产、资本优化运作。

二是转变政府在企业产权交易中的“主演”角色。政府应从国有企业资产重组、产权交易中的主导、“主演”角色退出，主要负责审批和监管工作。例如：制定相应的产权交易法律法规；进行产权交易市场的规划、培育和监管；实行多项企业改革，着力解决历史遗留问题。这样，才能为国有企业资产重组、产权交易创造良好的外部环境，让企业真正成为产权交易市场的主体，根据其自身资本经营的需要，在市场优化配置的运作中最大限度地实现其产权交易的价值。

三是更新观念，营造有利于国有企业产权交易的环境氛围。运用市场经济的办法管理产权，通过运用市场和竞争规则来实现产权的分享和流转，不仅不会削弱所有权，恰恰是保障国家所有权，是使国有资产富有生机活力的制度条件。①必须在思想上明确企业产权要商品化。企业产权具有商品的一般属性，是一种特殊的商品。既然生产资料、资金、场地等可以是单个商品，那么，作为诸生产要素组合的企业产权无疑也应该是商品。产权转让过程实质上是一种特殊商品的交换过程。②必须明确产权转让要市场化。在市场经济体制下，企业的产权转让是一种市场行为，不同于过去企业的关停并转。两者的区别主要表现在：关停并转是无偿性的，而产权转让是有偿性的；关停并转是采用指令性的行政命令的方法，产权转让是自愿性互利的经济方法；关停并转一般只限于企业整体的有形资产，产权转让不但包括有形资产，也包括无形的资产；关停并转不改变所有制性质，而产权转让有的要改变企业的所有制性质；关停并转一般不改变企业法人实体，而产权转让则改变原有企业法人实体。③产权交易要系统化。资本的形成、流转、运营环节都存在产权交易行为，每个环节都影响着出资人权益的保值增值，因此应当对国有企业的这三类行为进行规范。①要在资本形成环节做好资产评估，准确量化国有资产，国有资产定价应以市场为基础，由市场的供求关系决定，即在公开、公平、透明的原则下，由中介机构根据当时的市场供需情况来评估确定。在交易过程中严格审查参与交易各方的资质，充分发挥律师事务所、会计师事务所等中介机构的服务、监督作用，提高评估结果的准确性、公正性。②在流转环节规范产权交易行为，进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度，防止少数人权力过分集中搞暗箱操作，有效发挥产权交易机构的作用，加强产权交易的监督力度，指导产权交易市场有序发展，为国有资产的交易提供透明的平台。③在运营环节完善国有大中型企业资产运作的相关政策，对资产运作前存在的不实资产按规定进行核销，采取科学合理的方法对国有资本退出企业的资产进行评估，对资产运作过程中企业直接支付的税收和费用做适当地降低和调整。

在国有产权转让过程中，无论是企业进行增资扩股、权益类资产质押融资、私募融资等不同方式的融资，或是出售实物资产、股权、债权换回货币，还是用货币购买实物或股票、债券，改变的只是国有资产的表现形式，只要坚持市场规则实行等价、有偿转让，国有资产的价值量绝不会减少，更不会消失，不存在减少或流失国有资产权益的必然性。所以，要更新观念，积极探索国有资产合理流动的途径和方式，引导国有资产向高效益的领域转移，以便有效地实现国有资产的保值增值。

（3）产权交易主管部门政策

当前产权交易市场制度变迁的核心在于政府供给主导型变迁让位于需求主导型制度变迁。因此，要变革目前非均衡特性的产权交易制度，必须通过规范市场体系，明晰产权，保护制度创新，并加速强制性制度变迁与诱致性制度变迁的制度兼容。产权交易市场应加强行业协会建设，坚持政府引导、行业自主，一般能同时获得社会合法性、行政合法性和法律合法性，行业覆盖率较高；并且由于有政府的引导，行业协会的功能发挥得更为及时。

政府自身必须加快机构改革和职能转变，将那些属于社会自我调节而仍然由政府控制的职能真正交给行业协会。在理顺行业协会和政府关系的基础上，应尽快结束带有行政色彩的代管办法，从组织体系、服务职能等方面重新构造行业协会。

2. 制度支撑体系

（1）法律法规监管制度体系

一是承认各经济主体的利益、界定各经济主体的产权；明确、肯定哪些利益、行为是合法的，哪些利益、行为是非法的，而且要在执法方面保证市场经济的良好运行。当前，参与产权交易的各主体利益及产权交易市场的运作规范还缺乏完备的法律保障。因此，制定一部规范的、权威性的、适应市场经济发展需要的《国有产权交易法》势在必行。

二是建立全国统一的产权交易市场就要有统一的配套政策规章：建立全行业的基本规范，形成产权交易市场的制度体系和系统；统一完善的法律法规；统一规划，统筹安排，有计划、有步骤地进行；统一的信息披露，统一的交易规则，统一的交易系统，统一的过程监测。

三是在国家统一法律法规和政策前提下，考虑区域特色和资源禀赋，打造产权交易市场的差异化特色和非标准化特色，结合实际制定具体的地方性法规和管理办法、实施细则。

（2）行业内部管理制度体系

一是完善法律法规和管理制度，为产权交易行业发展提供良好的政策环境。从各地的实践探索来看，具有鲜明特色的地方法规与管理制度效力层次低，甚至与国家的基本政策出入较大，往往成为对抗地方产权交易市场改革的依据。因此，需要出台统一的管理办法，包括规范交易规则、收费办法、准入监控、数据标准、从业资质、违规处罚、统计口径等。只有这样，才能促进产权行业和产权交易市场的长期健康发展；要加强国有产权的流转管理和服务，探索相关问题的化解机制；要给予产权交易机构应有的定位和肯定，确保其应有的声誉和权威。

二是构建有效的多方合作机制和行业共享机制，为产权交易行业发展提供良好的市场环境。目前，产权交易行业地区差异明显，业务水平参差不齐，行业性的合作机制并不完善，行业整合力度不够。因此，要真正加强区域间产权交易市场的联合，建立切实可行的行业共享机制。以“产权云平台”的成立为例，通过多个省市产权交易机构联合组建统一的互联网信息平台，以“共享、共用、共建、共治、共赢”的理念为指导，按照国务院国资委提出的产权交易行业“四统一”的要求，携手发展促进区域间要素和资本流通，推动整个产权交易行业的共同进步。