第七节　现行自然资源管理体制的多元架构

一、自然资源管理体制的影响因素

自然资源管理体制是指政府部门内部中自然资源管理行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。影响自然资源管理体制的因素主要有：

一是经济因素。经济是一切管理活动的基础，经济基础决定了人与人的关系，形成不同的利益追求，推动人们为此而进行活动，从而产生矛盾、冲突、斗争，最终作用、影响、反映到自然资源管理领域，要求自然资源管理制度予以规范。自然资源管理体制要与社会经济发展相适应，经济的发展和经济体制的变化要求对自然资源管理体制进行改革，促使其转变管理职能、方式和手段。

二是政治因素。自然资源管理体制是一个国家政治制度的重要组成部分，两者既紧密相关，又相对独立。一方面国家的基本政治制度决定着各种自然资源管理体制的性质和运行的基本方向；另一方面自然资源管理体制必须与基本政治制度相适应、相协调，并随基本政治制度的发展而相应变革。

三是文化因素。文化传统对各种自然资源的管理体制有着潜在和深远的影响。人类社会是一个持续发展的社会，任何国家的现行管理体制，都是其长期历史形成的结果。文化观念、民族心理和民族性格，必然影响着人们的管理行为，影响着相关体制的运作和调整。

为了对自然资源实行有效的管理，需要国家通过相关立法和制度化建设，建立一套合理开发利用、充分尊重并保护自然资源的管理制度以及与之相配套的管理机构，由此形成一个国家的自然资源管理体制。在一套健全的管理体制内，管理者之间权责明确、相互配合，管理行为于法有据，管理相对人的权益受法律保护。

二、现行自然资源管理部门的多元构成

回溯历史，有一条客观和清晰的脉络：在不同的历史时期，我国的自然资源管理体制都曾借鉴过其他国家的经验。如新中国成立初期学习苏联，苏联计划经济体制下政府设置部门多、分工细，行政指令一竿子到底，我国设地质部、森工部都是照搬苏联模式的产物。前者保持了40多年，政府统揽地质工作的后遗症延续至今；后者也明显脱离我国林业情况的实际，机构历时虽短，功能贻害较久，对森林的破坏性大。“文革”时期许多机构撤并、萎缩、停摆。1978年改革开放，进入体制转型期，我国学习欧美国家政府改革的新理念，30多年进行了7次政府机构改革，以精简机构和人员、转变职能（重在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面）、推进大部门制改革。国土资源部在第四次政府机构改革（1998年）中按“中方案”成立，实为“准大部门”，同时有10个直接管理工业的部门被撤销。十年后的第六次政府机构改革（2008年）加强能源管理机构，建立高层次议事协调机构国家能源委员会，在国家发改委下设国家能源局。

经过多轮分分合合的改革和调整，我国现行自然资源管理体制的基本特征表现为：集中统一管理与分区、分类管理、中央政府与地方政府分级管理相结合的多元分治架构。凡是比较重要的自然资源在我国都分门别类地建立了相应的职能部门。一部分资源，如土地、矿产、海洋等，实行资源管理与产业管理分开，单设资源管理机构，相对独立于矿业采掘、房地产开发和海洋开发部门。一部分资源，如水、草、森林等，实行资源管理与产业管理相结合，由一个部门既管资源，又管产业，仅在部门内部实行相对分开。

在中央层面，土地、矿产、海洋等三类资源中的大部分职能集中统一由国土资源部管理；而水、石油、天然气、森林、草原、畜牧业、渔业、气候等资源，则相对独立地分别由水利部、能源局、林业局、农业部、气象局等部门和机构进行管理（见表3-1）。

在地方层面，各级地方政府相关主管部门按照职责分工，负责同级政府有关资源的管理工作。一般情况下，对涉及国家层面的重大资源问题，如大型的石油能源项目，需要由中央政府制定政策和方针或指导意见，由各地方政府参照执行和实施。对一些地方性的问题，如小规模的砂石开采，各地可根据实际情况自行决策。一些地方如果草原、森林面积比较大，就会设置专门的机构加以管理，而那些草原面积小的地方，也就没有必要专门设置这样的机构。地方上的自然资源管理机构因资源禀赋的差异而有所不同。

三、现行自然资源多元分治架构的运行特点

一是重要门类的自然资源实行分类分级的专业化管理。现行体制对各种自然资源的管理是相对独立的。针对不同的资源类型，尤其是那些主要的、重要的、对国计民生影响大的、支柱性的资源类别，国家都制定有相应的法律、成立专门的机构、执行不同的政策来管理这些资源。例如，依据水资源法律法规成立水利部门去管水，依据矿产资源法管矿、依据土地法管地、依据草原法管草、依据森林法管林，同时用多部海洋相关法共同维护海洋权益。这些资源的管理机构都有一定的独立性。

在实践中，资源管理机构的设置由中央多部门管理逐步向分层次综合管理的方向演化。为了适应自然资源整体性、系统性和地域性的需要，联系紧密的自然资源在中央和地方层面都越来越向综合化管理方向转变，已经出现了关联性较强的国土与房屋、国土与规划、矿产与土地、资源与环境归到一个部门进行综合管理的体制。

二是从调查评价到开发利用和资源保护的全流程实行分段、分领域的行业管理。对自然资源的管理涉及资源的调查评价、监测预警、规划管控、用途管制、确权登记、生产开发、市场交易、对外贸易、国际合作、生态保护、执法督察、目标考核等基本任务和流程。

在我国现行多元化的管理体制下，各资源管理部门实行分段分领域管理，相互协作配合，各司其职、各负其责、各管一段。如矿产资源的开发利用，国土资源部和地方国土资源主管部门主要负责探矿权、采矿权许可管理和矿产资源政策执法监督，大型项目审批及矿业政策制定则由发改委负责，煤炭、电力、石化、钢铁、有色、建材等涉矿行业运行形势日常监测由工信部负责，矿产品对外贸易监督由海关总署负责，大型矿企监督由国资委负责，其他涉矿部门还有环境保护、安全生产和公共安全等部门进行管理。相关行业协会负责研究本行业市场并提出发展建议。这种以市场为导向的行业管理模式培育出了一批具有一定规模和竞争能力的矿业的企业，极大地推动了我国矿业的发展。目前，水、土、林、草和海洋资源，并不是一个部门管到底，而是都需要其他部门的协调和配合。

三是自然资源管理的宗旨具有一定的多样性。自然资源管理都带有一定的综合性，包含开发利用资源以支撑经济发展、稳定社会秩序和保护资源环境的多重目的，只不过在不同的发展时期，具有不同的出发点与侧重点，有的时期强调经济和社会目标，有的时期又关注保护资源与生态环境的目标更多一些，反映出人与自然关系的变化。

自然资源管理之所以采取多重目标制，是由自然资源所固有的自然和社会属性所决定。自然资源的规模和容量有一定的限度，决定了对自然资源开发利用必须合理、适度，大部分自然资源有多种用途决定了综合开发、优化开发是利用自然资源的重要方向。我国发展仍处于转型升级的特殊阶段，许多关于资源管理的改革还没有到位，一些重大关系如政府与市场、开发与保护等都还没有完全理顺，因此，在实践中如果不统筹兼顾多方面的实际需求而放弃其他目标紧紧盯住某个单一目标，既不科学也不现实。