第四章　自然资源管理制度改革基本框架

第一节　制度改革的基本要求

一、指导思想

十八大以来，党中央、国务院对加强生态文明建设进行战略部署，形成了一系列关于推进自然资源管理改革的新思想。

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。强调从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、强生态文明制度建设等方面着手，多管齐下推进生态文明建设。

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，确立了系统完整的生态文明制度体系。强调要健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。要紧紧围绕建设“美丽中国”深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。包括：生态保护红线、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制等提法，都是十八届三中全会关于自然资源管理的制度创新。

十八届四中全会强调要建立健全自然资源产权法律制度，“用严格的法律制度保护生态环境”，用完善的法律体系为生态文明建设提供可靠的保障。

十八届五中全会提出要深化行政管理体制改革，转变政府职能。坚持绿色发展、加强生态文明建设，并将生态文明建设首次纳入国民经济和社会发展规划，即“十三五”规划中。

2015年4月和9月，党中央、国务院相继印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》两个重要文件，从指导思想、基本理念、总体原则、主要目标、改革任务、实施保障、改革路线图和时间表等方面，形成了生态文明体制改革的顶层设计和总体部署。

推进自然资源管理制度改革，要全面贯彻党的十八大和中共十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的决策部署，树立自然资源管理的新的理念，以自然资源的可持续发展为目标，以推动资源管理方式、开发利用方式转变为重点，以解决资源领域突出问题为导向，将中央顶层设计与资源领域的具体实践相结合，加快建立系统完整的制度体系，为深化生态文明体制改革、建设美丽中国提供基础支撑。

二、基本理念

新形势下，推进自然资源管理制度改革，要树立和践行新发展理念，坚持和弘扬生态文明理念。

其一，要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。推进自然资源管理制度改革，要依靠创新驱动，加快转变自然资源利用方式，着力提高资源利用效率效益；要正确处理好资源领域的重大关系，增强经济社会发展的协同性平衡性；要推动形成绿色发展方式和生活方式，实现人与自然的和谐；要提高对外开放水平，用好国内、国际两个市场两种资源；要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，顺应人民对美好生活的向往^[77]。

其二，要坚持尊重自然、顺应自然、保护自然、发展和保护相统一，绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本、空间均衡，山水林田湖是一个生命共同体的生态文明理念。推进自然资源管理制度改革，要始终以平视的眼光、敬重的姿态，全面考量人与自然的关系，既不能走向人与自然的尖锐对立，更不能肆无忌惮地把自己凌驾在自然之上；要把发展放在首位，但是这种发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，实现发展与保护的内在统一、相互促进；要有利于保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态，保护人类生存必需的生态环境；要有利于增值自然价值和自然资本，并对保护自然给予合理回报和经济补偿；要把握好人口、经济、资源环境的平衡点，在不超出生态环境承载能力的范围内精细规划人口规模、产业结构、增长速度，确保空间均衡发展；要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，在一个空间范围之内统筹保护山水林田湖^[78]。

三、主要目标

自然资源管理的基本任务包括两个方面，一是保护自然资源，二是促进自然资源的可持续利用。自然资源是人类生存和发展的基础，又是环境要素。在实践中，保护自然资源，就是保护我们的生存之本、发展之基。保护自然资源，这是自然资源管理的题中应有之义。促进自然资源可持续利用，保障长期可持续地获得自然资源的产出，是支撑经济可持续发展的重要条件，符合增进人民福祉的这一终极目的。促进自然资源可持续利用，是自然资源管理的根本宗旨。

在中国特色社会主义的初级阶段和生态文明建设的起步阶段，我国自然资源管理制度改革的基本目标是：与推进国家治理体系和治理能力现代化相衔接，与生态文明建设相协调，健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制，建立体现“明晰产权、保护权益，市场配置、经济调节，统一规划、用途管制，严格保护、有效开发，综合整治、统一修复，明确责任、强化监管，集中统一、分类分级”等自然资源管理工作基本特点的制度体系。到2020年，通过分步实施的全面深化改革，让自然资源的制度体系更加成熟、更加定型、更加管用，对一部分较为重要的自然资源门类基本实现“自然资源统一监管、自然空间统一管制、自然生态统一保护、污染统一防控、自然灾害统筹防治、自然资产统一管理”的预期构想（见图4-1），为生态文明建设提供有力的制度支撑。

明晰产权、保护权益——明确保护和利用自然资源的主体、权利和责任，建立起保护和合理利用自然资源的内在利益机制。

市场配置、经济调节——在自然资源保护利用和管理中，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，保护所有者经济权益，发挥经济手段的重要作用，促进资源合理配置、高效利用、公平分配。

统一规划、用途管制——在更大的空间尺度上，由政府合理规划自然资源的用途，并以此作为自然资源保护、利用和管理的基本依据，确保优化国土开发格局。

严格保护、节约利用——坚持在保护中开发、在开发中保护，落实和完善最严格的资源保护制度和节约利用各项制度，以最小的资源代价，实现最大的经济效益、社会效益和生态效益。

保障供给、维护安全——立足国内，加强资源调查评价，实施资源战略储备，充分利用两种资源、两个市场，加强自然资源领域国际交流与合作，提高资源安全保障程度。

综合整治、统一修复——按照系统治理的思想，统筹解决自然资源开发利用对生态环境的影响，提升整治修复的整体效益。

明确责任、强化监管——构建权责一致、运行有效的综合监管体系，形成监管合力，提升监管效能。

集中统一、分类分级——尊重自然规律，统筹自然资源的系统性和特殊性，加强综合管理，明确事权划分，在完善分类分级管理的基础上，逐步建立健全集中统一的自然资源管理体制。

四、基本关系

搞好自然资源管理是建设生态文明的基本任务^[79]，推进自然资源管理制度改革，必须紧紧围绕十八大以来中央关于生态文明建设的顶层设计和战略部署，用辩证思维正确处理好改革中的重大关系，既要总揽全局、协调各方，又要突出重点、抓住关键，使各项改革相互衔接、相互配合、相互促进。

一是要正确处理中央与地方的关系。科学划定中央和地方在自然资源资产管理和自然资源监管两方面的事权，落实地方在自然资源开发利用过程中的责权利。对于全民所有的自然资源，应由中央政府统一行使所有者职权。考虑到自然资源开发利用和保护对地方经济社会发展具有重要影响，同时我国地域辽阔，各地差异较大，由地方政府代为管理更有利于各地域的协调发展。因此，对全民所有的自然资源资产应充分调动中央与地方的积极性，按照经济、生态、国防等重要程度和区域分布等特点，实行中央与地方政府分级代理行使所有权职责的模式。重要自然资源由中央政府直接代理行使，一般性的自然资源可由地方政府代理行使。对地方政府行使所有权的，中央政府在赋予财权、事权和人权的同时，还要健全监督机制，确保政令畅通。

二要正确处理政府与市场的关系。政府与市场是资源配置的两种手段，二者各有所长，相互补充。使市场在资源配置中起决定性作用，就是让价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用；更好地发挥政府的作用，就是在市场机制失灵时，要更好地发挥政府在规划计划、用途管制、确权登记、资源保护、节约集约利用、资源安全、总量控制、供需双向调节、差别化管理和利益分配等方面的作用。对于经济属性强的自然资源的配置，市场起决定性的作用；对于生态属性强的自然资源的配置，政府发挥主动性的作用，同时引入市场机制，吸引社会力量积极参与。

三是要正确处理资源监管与资产管理的关系。自然资源资产源于自然资源，二者既有联系又有区别。自然资源具有外部性和公共物品的属性，所有者在行使所有权时应根据用途管制的要求和保护生态环境及公共利益的需要，对自然资源资产进行配置和处置。自然资源监管也不得超越用途管制的要求，应以自然资源可持续利用和生态保护为主要目标。应设立统一的自然资源监管部门和统一的资产管理部门，实现二者既相互分离，又相互协调、相互配合、相互监督，实现信息共享，确保目标的统一。要强化自然资源资产的价值核算，维护自然资源所有者权益，推动自然资源收益分配公平。

四是要正确处理资源分类管理与集中统一管理的关系。既要考虑多门类自然资源的整体性、系统性，又要考虑单门类自然资源的特殊性。自然资源的分类分级管理是基础，集中、统一、综合管理是国际趋势。分类管理有利于实现资源管理的精细化，有利于厘清公益性与经营性自然资源的管理边界。综合管理有利于实现跨门类资源管理的运行效率。既不能因为分类管理而弱化综合管理，又不能因为强化综合管理而忽视分类管理。要在实行分类管理的基础上，根据不同门类自然资源之间的系统性、关联性、整体性的特征，强化集中统一管理。自然资源管理的综合管理水平应与资源的国情、资源管理面临的突出问题、国家治理体系、治理能力及信息化发展水平相适应。