第一节　概念与属性

一、自然资源的概念与分类

（一）概念与内涵

“自然资源”的概念源自经济学科，是作为生产实践的自然条件和物质基础提出来的。自然资源提供了人类生存的物质基础，同时也是社会文明发展的基础。较早给自然资源下较完备定义的是地理学家Zimmermann（1951）^[1]，他在《世界资源与产业》一书中指出，“无论是整个环境还是其某些部分，只要它们能（或被认为能）满足人类的需要，就是自然资源”。《大英百科全书》给出自然资源的定义是“人类可以利用的自然生成物，以及形成这些成分源泉的环境功能。前者包括土地、水、大气、岩石、矿物、生物及其群集的陆地、海洋、矿藏、森林、草地等；后者则指太阳能、生态系统的环境机能、地球物理化学循环机能等”。该定义明确了环境功能也是自然资源。1970年，联合国出版的文献对自然资源的含义解释为，“人在自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人类提供福利，都属于自然资源。从广义上来说，自然资源包括全球范围内的一切要素，它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分，如矿物，又包括地球演化中的产物，如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等”。1972年，联合国环境规划署（UNEP，1972）指出，“自然资源是在一定时间和一定条件下，能产生经济效益，以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件”。

国际上，各国立法中关于自然资源的概念都具有一定的开放性。包括在宪法、民法或者自然资源法中，一般都采取列举的方式来界定自然资源的范围，不仅包含了具有经济开采、开发价值的自然资源，而且包含了具有生态服务价值和美学价值的自然资源。从传统的土地、矿产、水资源、森林，到草原、沙漠、湿地、荒地、洞穴、珊瑚岛礁、海岸沙堤、海洋、历史遗迹、国家公园、动植物、自然景观，自然资源概念的内涵与外延呈现出不断扩大的趋势。

改革开放后，随着我国经济发展对自然资源需求的急剧增长和科学技术的发展，人类开发利用自然资源的广度和深度也在不断增加，我国学者更倾向于从经济学的角度界定自然资源。1979年出版的《辞海》^[2]把自然资源概括为“广泛存在于自然界并能为人类利用的自然要素。它们是人类生存的重要基础，是人类生产生活所需的物质和能量的来源，是生产布局的重要条件和场所”。该定义强调了自然资源的天然性，同时提出了空间（场所）是自然资源。

李文华等（1985）^[3]在《自然资源研究的理论和方法》一书中提出，“自然资源是指存在于自然界中能被人类利用或在一定技术、经济和社会条件下能被利用来作为生产、生活的物质、能量的来源，或是在现有生产力发展水平和研究条件下，为了满足人类的生产和生活需要而被利用的自然物质和能量”。封志明和王勤学（1994）^[4]主编的《资源科学论纲》认为，“自然资源是一定社会经济技术条件下，能产生生态价值或经济效益，以提高人类当前或可预见未来生存质量的自然物质和自然能量的总和”。孙鸿烈等（2001）^[5]主编的《中国资源科学百科全书》将自然资源定义为，“人类可以利用的、自然生成的物质与能量”。陈念平（2001）^[6]认为，“自然资源是人类为满足自身生产与生活的需要，根据天然物质的物理、化学、生物、生态、地质、地貌等自然属性而开发出来的附着于天然物质上的使用功能，是自然物质相对于人类社会而言的一种存在状态或功能地位，而不是指天然物质本身”。因此，自然资源并非天成之物，而是人类共同劳动的成果，是固化在天然物质中的人类知识积累与智慧结晶。自然资源是人与自然之间的关系纽带，是人类区别于自然物的文化标志。蔡运龙（2007）^[7]认为，“自然资源是人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果；自然资源是人类社会取自自然界的初始投入”。

随着人们对自然资源认识的深化，自然资源的概念逐步从单纯的自然有形物发展到包括生物多样性、环境功能、生态服务系统、自然景观等生态系统、生态美学和精神层面的抽象物，并相应地体现在自然资源立法中（陈丽萍等，2016）^[8]。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提的自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等生态空间。随着经济的发展和资源稀缺性的进一步凸显，对无线电频谱等非传统自然资源的研究受到越来越多的关注。自然资源范围的扩大是与国家经济社会发展需要，以及与管理需要相一致的。一方面，使具有经济价值的资源利益最大化；另一方面，便于采用各种方式保护具有生态价值的资源。因此，包括我国在内，世界各国自然资源的管理范围都在不断扩大。基于研究需要和改革的重点，本书中的自然资源是传统自然资源。

尽管不同学者、不同机构对自然资源的理解不同，但均认为自然资源有以下共同点：第一，自然资源是在一定的时空内可供人类利用并造福人类的自然物质和能量；第二，自然资源与自然环境是同一种自然物质，但属于两个不同的概念，自然环境是以人类为中心客观存在的物质，而自然资源则是从价值或财富的角度来理解的自然环境因素；第三，自然资源的概念、范畴与社会经济技术密切相关，随人类社会发展和科学技术进步而提高了自然资源的开发利用深度和广度。

（二）分类体系

自然资源分类是自然资源管理的重要基础，只有做好分类才能根据不同类别的自然资源的特点建立与资源环境相适应的法律法规，研究制定自然资源档案制度、自然资源许可制度和自然资源有偿使用制度等，探索更加有效的途径来开发、利用和保护自然资源（李四能，2015）^[9]。自然资源分类方法很多，包括按照耗用情况、再生性、数量变化、地理特征等多种分类方法（见表1-1）。

1．按再生性划分

按再生性划分是自然资源科学和生态学中最常用的自然资源分类方法。通常，人们按照自然资源能否再生或恢复的特性，将之划分为再生资源和非再生资源两大类。

（1）再生资源

又称可再生资源或可更新资源，这类资源的特点是，它们被人类合理开发利用后，可以依靠生态系统自身的功能，使之得到恢复和再生，从而使人们能够持续利用。例如，动植物资源、微生物资源、土地资源、水资源、太阳能、风能、潮汐能等资源，都属于再生资源。再生资源又分为生物资源和非生物资源，二者都是构成生态系统的基本要素。

（2）非再生资源

又称不可再生资源或不可更新资源，这类资源一般是指它的储量在人类开发利用后，逐渐减少以至枯竭，而不能再生的自然资源。例如，矿物资源，主要包括：能源矿物、金属矿物、非金属矿物等。这类资源的特点是储量固定，用一点少一点。人们应该十分重视它的充分利用，如金属矿物和非金属矿物都可以回收、重复利用；有的可以循环利用、综合利用；对所有的非再生资源都应节约利用；一些贵重、稀缺资源还应尽量采用其他资源替代的方法，力求延长其使用年限。

2．按耗竭性划分

按耗竭性划分也是自然资源常见的分类方法，这种划分方法的优点是分类明确，各类资源间交叉重叠少，具有明确的界限。按耗竭性，可以将自然资源分为耗竭性资源和非耗竭性资源（见图1-1）。

（1）耗竭性资源

指在被开发或利用过程中导致明显消耗或资源蕴藏量为零的过程状态或改变其位置、形态、存在形式等的自然资源。耗竭性资源又可以进一步划分为可更新资源和不可更新资源。

（2）非耗竭性资源

指通过天然作用或人工活动能再生更新，而为人类反复利用的自然资源。非耗竭性资源可以进一步划分为恒定资源、亚恒定资源，以及易误用、易污染资源。

3．按列举法划分

列举法也是自然资源常见的分类方法，其优点是不必将自然资源穷尽，从而避免分类体系复杂、分类不清、不同类别间交叉重叠等问题。《中国自然资源手册》按列举法将自然资源分为9类，包括土地资源、森林资源、草地资源、水资源、气候资源、矿产资源、海洋资源、能源资源和其他资源（程鸿，1990）^[10]。

我国《宪法》第9条对自然资源的种类进行了列举，即“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”。这种表述是1982年《宪法》确定的，最早来源于1954年《宪法》第6条第2款的规定，即“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。经考证，我国《宪法》的制定在一定程度上借鉴了苏联宪法的立法经验。苏联在1936年通过的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法（宪法）》（即“斯大林宪法”）第6条中规定，“土地、矿藏、水流、森林、工厂、矿井、矿山、铁路运输、水上和空中运输、银行、邮电、国家所建立的大型农业企业（国营农场、机器拖拉机站等）、城市和工业区的公用企业和主要住宅，都是国家的财产，即全民的财产”。1980—1982年我国《宪法》修改时，对于如何表述土地、矿产等自然资源类型并明确其产权归属，再次成为讨论的重点，但最终将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”，延续了1954年《宪法》的立法精神。

《总体方案》中对自然资源的列举秉承了《宪法》的规定，是对自然资源类型的概括性描述。随着社会经济的不断发展，按照《宪法》对自然资源的列举，各部门根据管理和保护需求，在实际工作中形成了不同的分类体系，这些分类体系为自然资源的保护、利用和监管发挥了积极作用。但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态（山岭、荒地、滩涂）存在或是依附于土地（矿藏、水流、森林、草原）存在，无论哪种分类体系都是以土地作为最基本的依托和基础。

二、自然资源资产

（一）自然资源资产是具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源

自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境要素的总和。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等^[11]。自然资源资产是指其中具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。

（二）自然资源与自然资源资产既有区别又有联系

在概念上，自然资源是在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。自然资源资产属于自然资源，但并非所有的自然资源都可以资产化。考虑到资源的时空差异性，只有同时具有稀缺性、有用性和明确的所有权性三个条件的自然资源才能称为自然资源资产，这是在对自然资源资产管理问题进行研究的一个前提条件^[12]。

（三）自然资源资产虽不同于一般的固定资产，但存在折旧问题

自然资源资产不同于一般的固定资产，它具有自然天成的属性特点。折旧是经济运行和发展不可或缺的环节，涉及对消耗资源的合理补偿，是资产管理的重要组成部分。但是，自然资源资产不同于一般固定资产折旧，其同时具有资产化和生态价值的双重特征，特别是生态价值补偿的意义更为突出，如水资源的净化和保护是进一步循环利用的前提。并且，自然资源具有时空分布不均、循环途径不一、功能数量不一等特点，其生态补偿的标准难以统一核算，这是不同于一般固定资产折旧的明显特征。

三、中国自然资源基本概况

（一）土地资源

我国在1984年和2007年先后开展了两次大规模、全覆盖的土地调查工作，按照统一的土地利用分类标准，基本查清了我国土地利用的现状。根据第二次全国土地调查及年度变更调查结果，截至2014年底，我国调查土地面积中，国有土地504万平方公里，占比53%，集体土地443万平方公里，占比47%。按照不同土地利用类型分类，其中，耕地135.06万平方公里、园地14.38万平方公里、林地253.07万平方公里、草地286.54万平方公里、水域29.15万平方公里，其他未利用土地167.72万平方公里。在此基础上，结合各有关部门的调查、普查结果，可以分析我国目前土地资源现状，主要特点是总量大、人均少。

（二）水流资源

第二次全国土地调查及年度变更调查结果显示，我国水流自然资源总面积为15.63万平方公里，其中河流水面面积7.98万平方公里，湖泊水面面积7.65万平方公里。根据水利部《第一次全国水利普查公报》，全国共有流域面积100平方公里及以上的河流22909条，总长度为111.46万公里，常年水面面积1平方公里及以上的湖泊2865个，水面总面积7.8万平方公里（不含跨国界湖泊境外面积），其中，淡水湖1594个，咸水湖945个，盐湖166个，其他160个。水利部《2013全国水利发展统计公报》显示，2013年全国水资源总量27957.9亿立方米，水资源总量排在世界第6位，人均占有量为2240立方米，在世界银行统计的153个国家中排在第88位，是全球人均水资源最贫乏的国家之一；从河流和湖泊的流域数量分布来看，我国的水资源地区分布很不平衡，长江流域及其以南地区水资源量占全国的81%，长江流域及其以北地区水资源量仅占全国的19%。

（三）森林资源

根据国家林业局2013年第八次全国森林资源清查结果，全国森林面积为208万平方公里，森林蓄积量151.37亿立方米，森林覆盖率提高到21.63%。但从全世界平均水平来看，我国森林覆盖率仍低于世界平均水平27%；人均森林面积0.11万平方公里，人均森林蓄积量8.6立方米，分别为世界平均水平的11.7%和12.6%，属于世界上森林资源贫乏的国家之一。

（四）草原资源

据农业部统计，我国拥有的各类天然草地392.83万平方公里，约占国土面积的40.92%，仅次于澳大利亚，居世界第二位。我国草地资源分布面积较广，但是可利用面积比较低，优质草地面积小，草地品质偏低；天然草地面积逐年缩减，质量不断下降。

（五）荒地资源

目前，对荒地还没有明确的分类体系和标准，只能参考第二次全国土地调查“未利用地”中“其他土地”地类进行分析。其他土地包括其他草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地，总面积是235万平方公里。其中，其他草地面积约67万平方公里、盐碱地面积约12万平方公里、沼泽地面积约4万平方公里、沙地面积约53平方公里、裸地面积约99平方公里。上述几类土地构成了我国荒地资源的基本现状。

（六）滩涂资源

第二次全国土地调查及年度变更调查结果显示，我国滩涂面积8万平方公里，其中沿海滩涂1.7万平方公里，内陆滩涂6.3万平方公里。国家海洋局统计数据显示，我国沿海滩涂资源丰富，沿海入海河流每年带入的泥沙量为17亿～26亿吨，平均约20亿吨，它们在沿岸沉积形成滩涂，每年淤涨的滩涂总面积约40万亩，使我国滩涂资源不断增加。滩涂资源主要分布在平原海岸，渤海占31.3%，黄海占26.8%，东海占25.6%，南海占16.3%。

（七）自然保护地

为了加强管理和保护，我国建立了自然保护区、风景名胜区、自然遗产、森林公园、地质公园、湿地、水产种质资源保护区等特殊区域的自然资源保护和管理空间。截至2015年底，我国共有自然保护区2740个，总面积147万平方公里，占国土面积的14.8%。

（八）矿产资源

截至2014年底，主要矿产查明资源储量保持增长。其中，能源矿产查明资源储量稳定增长，页岩气首次探获地质储量，铅矿、镍矿、钼矿、锑矿、金矿和钾盐等矿产查明资源储量快速增长，铁矿、铜矿、铝土矿、磷矿等矿产查明资源储量也均有不同幅度的增长^[13]（见表1-2）。

四、主要特点

（一）稀缺性

在一定的时空范围内，自然资源相对于人类的需要在数量上的不足，构成资源的稀缺性。稀缺性或许是任何自然资源冲突中最基本的特征，如果资源不稀缺（即随处可见）就不需要法律制约了。目前，全球层面面临严重的矿产、能源、水资源等自然资源的稀缺性问题。在我国，自然资源种类繁多、数量较为丰富，但人均拥有量不足、空间分布差异大，造成的自然资源稀缺性问题十分严重。正因为资源稀缺，必须明确产权关系，扩大有偿适用范围，坚持节约资源的基本国策。

（二）整体性

自然资源的各个组成部分在生态系统中既相互联系，又相互制约，共同构成一个有机整体（李季等，2009）^[14]。某一类自然资源的变化往往会带来其他自然资源的变化，对某一资源的破坏也常常引起其他资源的连锁式不良反应。2013年，习近平同志关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明指出，山水林田湖是一个生命共同体，便是从自然资源的系统性和整体性角度提出的自然资源和生态系统保护理念。因此，要统筹规划，从自然资源整体性和生态系统完整性角度落实严格保护、破坏修复制度。

（三）地域性

自然资源分布和自然资源的开发利用条件均具有地域性。自然资源总是相对集中于某些区域之中，自然资源的数量、质量、稀缺性程度、特性存在地区差异。动植物资源有地带性、水资源有流域性、矿产资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发利用和保护必须因地制宜，根据其区域特征采取针对性措施。特别是把用途管制制度覆盖到全部国土空间，如何充分协调、中和好各地自然资源分布状态的不平衡，是我国自然资源管理制度的一个重要课题。

（四）功能多样性

大部分自然资源都具有多种功能，包括生产功能、生态调节功能、载体功能和信息功能等，各种功能互为因果、相互依存、相互制约。若要维护自然资源的整体性和功能多样性，人类在开发利用其生产功能时，必须同时兼顾其他功能的保护和利用（李景怡，2016）^[15]。因此，在自然资源管理工作中，要强化监督管理，使自然资源开发利用与保护发挥最大效益。

（五）两重性

对人类来说，各种自然资源既是人类的生产资料和劳动对象，又是人类赖以生存的环境。这两个方面的作用缺一不可。由此可见，一旦破坏了自然资源，就会既破坏人类的生存条件，也破坏人类社会的发展条件。自然资源的这一两重性特点，要求人们对之既要重视开发利用，又要重视保护与管理（李季等，2009），坚持在保护中开发、在开发中保护。

（六）变动性

资源概念、资源利用的广度和深度都在历史进程中不断演变；自然资源系统、人类—资源生态系统也在不断地运动和变化（资源增值性与报酬递减性）。随着科学技术发展，人类利用自然资源的范围和深度不断扩大。过去排除在资源以外的自然环境要素，一旦有了利用和开采的手段，便逐步转化为有用的自然资源（尉婧静，2010）^[16]。因此，在自然资源管理工作中，要加强公共服务能力建设，完善公共服务政策，扩大公共服务范围，在信息服务、规划评估、决策咨询、技术指导和灾害防治等方面提高治理能力。

上述六个方面的特点，决定了自然资源难以管理。在自然资源管理体制和管制制度改革中，要顺应经济社会发展规律，尊重自然资源的基本属性和主要特点，不断创新体制机制，借鉴国际先进管理经验，健全管理制度和管理体制，克服管理上的“短板”，使自然资源管理与经济社会发展相协调。

五、基本属性

（一）自然资源的经济属性

马克思政治经济学说强调劳动要与其他生产要素相结合才能产生价值，在当今的生产活动中，自然资源成了基础性的对生产起着决定性作用的要素，在分配活动中自然资源更以其日益稀缺的特性成为参与分配的重头戏，对自然资源的掌控近乎对生产活动和对社会财富的掌控（赵静，2011）^[17]。

（二）自然资源的环境属性

自然资源是整个生态系统的有机组成部分，除了具有经济属性，还具有环境属性。长期以来，自然资源的环境属性被人为剥离，仅凸显其资源属性。又因自然资源具有非排他性公共物品的特点，环境成本一直未获重视，导致出现了“有价值无计量，有资源无权益，有产品无价格，有义务无主体”的状况（姚霖、余振国，2015）^[18]。

（三）自然资源的法律属性

在法律层面，自然资源首先是重要的权利客体。但对于自然资源是否为单纯的权利（所有权）客体在中国学界却颇具争议。一些倾向于将自然资源所有权纳入民法体系的学者试图将作为所有者的国家和集体看作特殊的民事主体，认为在这个问题上政府的行政主体的地位已经退居其后，政府在市场中和其他交易者拥有平等的权利主体地位。

（四）自然资源的政治属性

马克思强调生产资料所有制是生产关系的基础，决定着一个国家的性质。而自然资源是生产活动中不可或缺的重要的基础性生产资料，这就又赋予了自然资源一个通常是隐性的但又不能忽视的属性，那就是政治属性。在政治社会，无论是国家还是市民，谁拥有资源，谁就拥有更多的利益，因而，对于自然资源的拥有和利益争夺是政治的永久性话题。我国是人民民主专政的社会主义国家，九大自然资源均实行公有制（农村土地为集体所有，其他均为全民所有）。自然资源的收益能否为全民所共享，是其承担的重要政治职能（尉婧静，2010；赵静，2011）。

六、自然资源管理遵循的规律和原则

（一）自然资源价值和供求关系规律

要坚持以市场化为导向，按照价值规律和供求关系决定资源产品及其生态服务的价格，使价位作为反映自然资源稀缺程度和开发强度的“温度计”和“晴雨表”，使自然资源价格发挥资源配置的信号和杠杆作用，为建立起统一、开放、公平、高效、有序的自然资源产品开发利用的现代市场体系创造条件，切实解决在开发利用中资源无偿占有和垄断开发的问题。

（二）自然资源整体性规律

自然资源的整体性使得并非所有的自然资源都可以通过市场机制进行资源配置。人类的经济活动是在生态经济系统中进行的，其中某一资源的利用与开发都将引起其他资源的连锁反应，并使整个生态经济系统的结构发生变化。例如，森林和草地资源的开采利用会造成水土资源的流失，从而又造成河流泛滥和水库湖泊淤塞，并造成渔业资源的减少。所以，在自然资源的开发利用过程中，在遵循自然资源价值和供求关系规律的同时，更需要遵循自然资源的整体性规律，加强整体性管理和保护。

（三）适应性管理原则

自然资源适应性管理针对管理系统存在的复杂性和不确定性，通过规划、设计和开展探索性试验，提供适应性地开展自然资源管理的模式。适应性管理的目标在于通过主动开展积极的管理实践，研究自然资源对管理的响应，分析预期目标与监测目标的差异，提高对系统功能的认识，增强资源管理的科学性（徐广才等，2013）^[19]。

（四）分区分类管理原则

我国地域辽阔，区域间自然资源特征以及社会经济发展对自然资源的开采利用方式存在较大的差异，因此需要分区域采取针对性的管理措施。自然资源种类繁多，各类自然资源的经济、生态、政治和法律属性存在较大的差异，不仅需要根据不同种类自然资源的特征，实施分类管理，还需要以统一的空间规划体系为基础，落实用途管制制度。