第一章　绪论

一、社会治理是什么

社会治理是作为一个政治概念而非学术概念提出的。应先从中国共产党重要文献中去梳理作为政治概念的社会治理，再梳理作为学术概念的社会治理。“社会治理”的前身是“社会管理”，2003年召开的十六届三中全会提出“完善政府社会管理和公共服务职能”；2004年召开的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年，十六届六中全会提出“创新社会管理体制，激发社会活力”。可见，十六届四中、六中全会均强调社会管理体制创新。2007年，十七大提出“完善社会管理，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十七大强调“完善”。2012年，十八大提出“加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。十八大强调“加强和创新”。2013年，十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，标志着“社会治理”正式代替“社会管理”。习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。

要真正理解社会治理，还要从学术框架去分析和丰富它的内涵。首先，要从词源上理解“社会治理”，我们先解释“社会”是什么。2004年十六届四中全会提出“社会建设”时，学术界欢呼，因为当时学界对“社会”的理解具有浪漫主义色彩。他们对“社会”的理解一般基于理论上的三分法，即“国家”“市场”“社会”。三分法将“社会”看作独立于“国家”和“市场”之外的民间社会（civil society），将社会作为反抗国家和抵御市场的自主空间。第二种对“社会”的理解，基于四分法或五分法，即“经济、政治、文化、社会”或“经济、政治、文化、社会、生态”分野中的“社会”。1980年12月，邓小平出席中共中央工作会议时指出“我们要建设的社会主义国家，不但要有高度的物质文明，而且要有高度的精神文明⁽¹⁾”。这就形成了“物质文明”和“精神文明”两手抓的“两位一体”布局。1987年，十三大提出“建设充满活力的社会主义经济、政治、文化体制”，从而形成了“三位一体”总体布局。2005年，胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班的重要讲话中首次明确提出社会主义经济建设、政治建设、文化建设与社会建设四位一体。这标志着中国特色社会主义事业总体布局从“三位一体”转向“四位一体”，从“政治”“文化”中再分离出“社会”来。2012年，十八大又提出“五位一体”总体布局，将“生态文明”分离出来。可见，在党的文献里，“社会”是在2005年分离出来的，从而形成了四分法和五分法中的“社会”。社会建设是相对于经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设而言的，并且在后来将社会建设理解为主要由民生（即公共服务）和社会治理构成。第三种对“社会”的理解是将“社会”看成人类社会总和，包括国家、市场和一切人类主体的总称。实际上，在党的文件里，“社会治理”的“社会”主要基于第二种理解，也就是四分法中的“社会”。那么“社会”是主体还是客体？以社会学为代表的学界观点认为：社会是主体，社会治理就是社会等非政府力量作为独立主体参与国家治理；而以相关职能部门为代表的观点认为：社会是客体，社会治理就是要治理社会，治理的对象是社会。

在《现代汉语词典》里，“治理”是指控制管理或整治、整修的意思。在中国古籍里，“治理”也是指统治和管理之意，如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》：“壹切治理，威名远闻。”其中的“治理”一词均指统治管理之意。在英文里，治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意指控制、引导和操纵；长期以来与统治（government）一词交叉使用⁽²⁾。20世纪90年代以来，“治理”与“统治”意思发生分化，治理更多强调政府不是公共事务管理的唯一主体，也不仅仅依靠国家强制力。威格里·斯托克（Gerry Stoker）总结了关于治理的五种主要观点：“第一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、通过谈判确定共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。第五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。⁽³⁾”由此可见，治理强调发挥民间社会及非政府力量在公共事务管理中的作用。

社会治理是社会秩序的实现手段及过程。社会治理的目标是维持社会秩序。“社会治理”的“社会”既是主体又是客体，“治理”更加强调参与公共事务管理和社会秩序维持的主体多元特征，即民间社会及非政府力量的参与。实际上，在社会治理实践中“社会”的主体地位常常被基层政府有意无意地忽视。“社会协同”“公众参与”的治理格局很难实现。

二、社会治理的基本理论

无论社会管理还是社会治理，其根本目的都是为了解决社会秩序问题。社会秩序何以形成的经典问题引发社会学、政治学、哲学等各学科经典大师的思考和论述。如霍布斯关于“一切人反对一切人的战争”假设命题就是对社会秩序形成的探讨。法国社会学家涂尔干在其博士论文《社会分工论》中提出了两种社会秩序整合模式——“机械团结”和“有机团结”，机械团结模式是通过强烈的集体意识维持社会秩序，强调社会意识同质性的重要，如涂尔干在《宗教生活的基本形式》中探讨了原始宗教对部落社会秩序的重要性；在有机团结模式中，社会分工导致社会多样化，同时也导致人与人之间相互依赖关系越来越强，压制个性的集体意识弱化瓦解。现代分工社会有一个普遍接受的核心价值，其他社会职业群体遵循各自的职业道德，以此规范社会行为和维持社会秩序。沿袭着这样的理论脉络，社会学对社会秩序的探讨形成了两种相对立的理论流派，即结构功能主义和社会冲突论。结构功能主义认为，社会秩序的形成和维持是基于社会各部分在结构上和功能上的耦合，社会异质性和结构分化并不会导致社会秩序的瓦解，相反，结构上分化形成的功能互补和相互依赖关系促进和维持了社会秩序的稳定。社会冲突论认为，社会秩序的形成是通过强力压制实现的。如冲突论代表人物达伦多夫认为，社会结构中固有的不平等权威分布使社会分化成为统治与被统治两个对立群体，统治群体利用权力来压制被统治群体，形成社会秩序的平衡稳定。

根据这两种理论逻辑，也相应产生两种不同社会治理模式。在强调对立、冲突、变迁的社会冲突论主导下，这种社会秩序整合模式利用政府的超强动员能力对社会实施管制，排除一切反对意见，维持高度同质性社会秩序，刚性维稳即为表现之一。而在强调稳定、和谐、相互依赖的结构功能主义看来，社会秩序可以通过多元主体、互动、沟通形成。所以，结构功能主义的社会治理模式强调对话沟通、鼓励多主体参与。在社会管理或社会治理中强调“社会协同”“公众参与”即是结构功能主义的主张体现。

三、社会治理的思路演变

1949年后，我国的社会秩序治理思路经历了较大变动。1950年12月到1951年10月新政权在全国范围内进行镇反运动，并形成了以阶级斗争、阶级专政为主导的治理模式。一直到十一届三中全会宣布从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，市场力量和社会力量逐渐壮大⁽⁴⁾。阶级斗争思路基本上遵循了社会冲突论的逻辑。“社会协同”“公众参与”等共建共治理念主张发挥社会力量的作用，则属于结构功能主义的逻辑。

考察社会治理的思路要先判断作为社会秩序的权威（即国家）角色。“国家是在一定区域的人类的共同体，这个共同体在本区域之内要求自己垄断合法的有形的暴力……只有当国家允许时，人们才赋予所有其他的团体或个人以应用有形的暴力的权利：国家被视为应用暴力‘权利’的唯一的源泉。”（韦伯，1998：731）按照韦伯的阐释，国家是唯一合法使用暴力的地域共同体。政府是行使国家权力的机构，无论是中央政府还是地方政府都是国家权力的执行机构。不可否认，地方政府作为一级组织也具有自己的利益，这种利益可能会与国家目标相悖，但是地方政府仍然是代表国家进行治理的，其行使的权力由国家授予。根据韦伯关于权力的阐述，权力是不顾反对而实现自己意志的可能性。将韦伯的“权力”观念应用于国家形成“国家权力”，即国家权力是国家实现自己意志的可能性，国家权力涉及国家可以做什么和国家能够做什么。迈克尔·曼（Michael Mann）将国家权力（state power）分为专制性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructural power）。所谓专制性权力，是指“国家精英被授权未经与公民社会团体进行常规化、制度化协商而采取行动的范围”；基础性权力是指“国家事实上渗透公民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）”⁽⁵⁾。前者指国家可以做什么，即国家权力的行动边界；后者指国家能够做什么，即国家实现其意志的工具性能力。奥罗姆区分了“权力”和“权势”，“权力”是指做出有约束力决策的社会能力；“权势”是指影响决策人行使权力的社会能力⁽⁶⁾。把奥罗姆的“权力”和“权势”应用于国家时，则“权力”的意义接近曼的“专制性权力”，而“权势”概念接近曼的“基础性权力”。从曼和奥罗姆的理论出发，国家在现实中实际存在着国家权力和国家能力的分野。邹谠在研究当代中国历史时也特别区分了全能主义政治在原则上不受约束和在实际上对社会控制存在大小强弱的不同程度⁽⁷⁾。他实际上也指出了国家权力和国家能力之间的差别。曼对经验世界的国家做了如下四种理想类型划分：两种权力都强的国家类型，如法西斯国家、苏联；两种权力都比较弱的国家类型，如中世纪欧洲封建国家；专制性权力强、基础性权力弱的国家类型，如古代中国、罗马帝国；专制性权力弱、基础性权力强的国家类型，如现代西方的官僚制国家⁽⁸⁾。社会治理思路演变体现国家权力和国家能力的变化。

四、社会治理的创新要求

1949年以后，我们通过一系列制度设计把人都纳入各种形式组织之中，并配以相关制度，强化了国家对个人的整合能力。在城市，主要通过“单位制+居街制”实现对城市人口的有效规制；在农村，土改之后一系列集体化改造强化了国家对农民个体的整合，特别是“社—队”体制基本上实现农村社会的有效控制。同时，国家还通过如户籍制度、职业身份制度、档案制度、票证制度等配套制度强化对城乡人口的控制。改革开放以后，计划经济逐渐瓦解，在城市表现为国有企业的衰亡，在农村表现为20世纪80年代中期的“社—队”体制解散。大部分就业人口脱离传统单位制，而单位办社会的体制也逐渐被削弱。在“单位人”变“社区人”的背景下，单位对城市居民的控制弱化。在农村，社队解体、土地承包等变化实际上解放了农民，农民逐渐获得向城市流动的机会，中国进入一个人口大流动的时代。农村和单位制下的熟人社会逐渐变成生人社会。传统的组织和管理模式逐渐失效。

改革开放以来，我国的社会结构发生了巨大变动。第一，社会阶层结构发生了很大变化。1952年社会主义三大改造消灭了中国旧社会的其他阶级，只剩下工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，即“两个阶级一个阶层”。改革开放以后，我国的社会阶层结构发生分化，已经分化为十个社会阶层⁽⁹⁾。第二，人口年龄结构发生了根本变化，老龄化问题日趋严重。根据统计公报，截至2018年底，我国60岁及以上老年人口已经达到2.5亿，占总人口的17.9%，且以每年0.6%的速度增长；65岁及以上的人口1.67亿，占11.9%。我国的人口老龄化特征是规模大、速度快、未富先老、地区城乡差异大。第三，家庭规模小型化。从1982年到2015年，我国的家庭户平均规模已经由4.41降到3.1，形成了由“一对父母+一个孩子”组成的核心家庭模式为主体的家庭形态多元化。第四，城市化速度加快。无论以城乡户籍人口还是以城乡常住人口为口径，我国的城市化率都在较短时间内发展到较高水平。按农业与非农业户籍人口比例，我国非农业户籍人口比重已经从1990年的26.41%上升到2015年的50.1%，农业户籍人口已经从1990年的73.59%下降到2015年的43.9%。以常住人口计算的话，2018年我国城镇常住人口的比例已经达到59.58%⁽¹⁰⁾，快速城市化带来了一些社会治理不适应现象，如新生代农民工社会融合问题突出。

进入2000年以后，互联网（特别是移动互联网）普及的影响越来越大，虚拟网络社群（特别是趣缘群体、志缘群体）非常活跃。由互联网（尤其是移动互联网）推动的“社会再组织化”是没有权力中心的组织化，党和政府等权威在这种组织化中显得比较被动。有研究发现，互联网改变和重塑了中国传统的社会结构、社会关系和社会运行模式，对中国社会在交往互动、舆论表达、利益诉求、价值观念、生活方式等方面具有重大影响⁽¹¹⁾。

市场化、城市化、老龄化、网络化改变了我国社会结构和社会关系模式。互联网对社会的组织形态、联系方式、动员路径、价值观念的重塑，已经并且正在对我国社会秩序整合模式提出新的要求。十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，就是要应对新形势对社会治理提出的挑战。“共建共治共享”意味着在党委领导、政府负责的前提下激活“社会协同”“群众参与”，鼓励居民和社会力量参与社会秩序的整合治理。

五、基层社会治理的参与动员

（一）基层社会治理的参与动员

在基层社会秩序建构过程中，除了“党委领导”和“政府负责”外，“社会协同”和“公众参与”在基层社会的矛盾化解和利益调节中具有难以替代的作用。社会治理的理念是强调党领导下的多元主体共治，社会组织（包括自组织）、治理对象（包括公众）的参与可以避免仅依靠政府实施治理的不足，这也是新时代群众路线的具体表现，动员社会组织和公众的参与也就是发动群众和依靠群众的体现。从含义上来说，基层社会治理的参与动员就是在基层社会秩序建构过程中动员社会内部的其他主体积极参与和利用非正式规则等地方性知识。基层是社会治理的源头，是社会矛盾发生的场域，也是预防和化解社会矛盾、构建社会秩序的一线。在基层社会治理中，“系统治理”“源头治理”、“综合治理”都需要动员一切社会主体（包括组织和个人）参与，参与动员是构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的重要路径。

（二）为什么选取这个群体

在我国经济社会发展过程中，一些新生的特殊群体出现对基层社会秩序构建形成一定的压力，需要探索新的治理方式去化解由此产生的社会矛盾。候鸟老人群体在南方地区逐渐增多，由此产生社会冲突需要化解；失独群体对国家政策和政府服务的期望与现实之间差距容易诱发群体性上访等社会秩序压力；贫困群体的参与主体地位在脱贫攻坚实践中相当重要，主体参与既能保障脱贫的预期效果，又能保证社会秩序的井然有序；失地农民群体可能会因为土地利益诱发冲击社会秩序的压力。这四个群体的治理过程都可能带来基层社会秩序的压力困局，因此分析他们治理过程中如何动员主体参与对完善基层社会治理的规律认识具有重要意义。

共建共治共享的社会治理创新要求必须动员治理对象、公众和社会力量（特别是非政府组织）的参与。本书将从四个特殊群体角度来探讨基层社会治理中参与动员的逻辑。第二章论述海南的季节性异地养老群体社会融合治理。候鸟人群与当地居民、当地政府之间发生的互动紧张体现了候鸟群体在流入地的社会融合出现问题。候鸟群体涌入引发的族群矛盾同中国其他类型流动人口在流入地面临的融入困境一样，外来的社会群体突然嵌入流入地社会结构引发一系列反应，其中较为明显的是族群相互排斥，外来群体很难在短时间内嵌入当地社会关系网络，关于跨国移民和流动人口的既有研究都表明新群体社会融合困境不可避免。候鸟老人蜂拥至海南，改变了海南省人口结构，特别是年龄结构，使得海南省人口老龄化问题更加突出。这些人都是为躲避北方寒冷而远离儿女来到海南，他们没有子女陪伴，住在陌生的新小区里，邻里之间彼此不熟识，候鸟老人集中居住小区往往是政府公共服务盲区，老人们在吃、住、行、医以及精神娱乐方面存在很多困难。在政府缺位的情况下，社会力量应该在候鸟老人社会融合中发挥补位作用。定安县“夕阳之最”组织率先以小区为单位去动员和组织在小区居住的外来退休人群中在不同领域有专业特长的人，鼓励他们发挥余热，开展打拳、练剑、唱歌、跳舞、书法、绘画等活动，通过活动让大家交朋友，形成一个互帮互助的团体。这个案例说明自组织在社会融合中的积极作用，弥补了政府缺位的后果。

第三章论述在独生子女死亡的父母精神危机干预中自组织的重要性。失独者自组织参与自助互助的精神救助模式效果明显，具有仅仅拥有专业社工或心理医生的他组织所没有的优势，专业社工的直接干预在刚开始很难接近失独者，失独者对专业社工的抗拒程度很高，自组织的失独者直接参与失独者精神救助就避免了这个缺陷，经过培训的失独者第一时间介入干预效果非常好。自组织的实质是脱离原来的血缘、单位、社区、圈子等社会支持网络，需要重建社会支持网络，而“同命人”的强烈认同感和平等感使得失独者对抱团取暖产生严重的依赖。尽管失独群体自组织结构松散，但其所建构起来的弱关系发挥着失独者社会支持网络的功能。“同命人”的相互倾诉缓解心理适应困境，失独者自组织不仅从其他失独者那里获得心理疏导，还从丰富多彩的“同命人”集体活动中获得充实感和释放情绪。自组织的失独者通过亲情建构弥合子女缺失后的感情需求，通过参加“同命人”集体活动、彼此倾诉获得精神关怀，对新失独者进行心理危机干预避免了极端行为发生。在过渡期，失独者逐渐参加“同命人”的集体活动，其社会交往主要集中在失独群体之中，但是仍然回避原来的社会关系，社会支持处于重建阶段。在恢复期，失独者逐渐由内群体交往过渡到外群体交往，逐渐回归亲人、朋友、邻里等社会关系中，重新拓展社会支持网。

第四章论述在脱贫攻坚中参与动员对精准识别、精准帮扶、贫困户内动力激发和产业扶贫的重要性。在传统扶贫模式中，国家目标和政策自上而下地单向输入，贫困户被动参与；在参与式扶贫模式中，外来政策机构与当地目标群体自下而上地双向互动，贫困户主动参与。当前流行的扶贫模式含有参与式扶贫的部分特点，但主要还是传统扶贫模式。贫困户识别欠精准，源于我们在扶贫工作中采用的参与式扶贫模式不到位。在无秘密的熟人社会里，动员村民、村干部对申请者进行评议把关的结果更精准。在农村社会，村民的民主评议比外来干部的调查更有效。参与动员不仅限于识贫环节，帮扶过程也需要参与动员。参与式扶贫更关注帮扶过程中的参与。参与式扶贫理念来源于发展经济学，“参与”会调动贫困地区群众的自主性和积极性。实际上，“参与”是一种群众被赋权的过程。参与式扶贫就是赋予贫困人口发展的权利和机会。然而，当前扶贫帮扶过程中群众（包括贫困户）参与程度较低。“干部在干、贫困户看”，产业扶贫中过度强调组织化造成委托经营、投资入股等不需要贫困户参与的产业扶贫模式占主导，贫困户的内动力未被激活，这也说明了动员参与应用在扶贫中的紧迫性。

第五章论述失地农民集体行动中的参与动员。主要从文化、精英、组织、利益四个角度论述集体行动的参与动员。一个乡村社区在中国特殊的制度背景下实现成功动员与民间文化传统的传承与激活，形塑社区认同的民间传统文化，集体行动合法性的建构，集体行动精英的产生和构成，普通村民为何参与集体行动，“外出人口”的角色，非正式社会关系网络、家族谱系、利益集团在集体行动动员中的组织作用是本章的关注点，本章还涉及农民如何克服集体行动的致命限制——搭便车、乡村社区中反对者和冷漠者的产生及人们如何对待他们、社区外部力量介入等问题。

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(1)　邓小平文选（第2卷）．［M］．北京：人民出版社，1994：367.

(2)　俞可平．治理与善治引论［J］．马克思主义与现实，1999（5）.

(3)　俞可平．治理与善治引论［J］．马克思主义与现实，1999（5）.

(4)　唐亚林，郭林．从阶级统治到阶层共治——新中国国家治理模式的历史考察［J］．学术界，2006（4）.

(5)　Michael Mann, States War and Capitalism [M], Oxford: Blackwell, 1988.

(6)　［美］安东尼·M.奥罗姆．政治社会学导论：对政治实体的社会剖析［M］．张华清，等，译．杭州：浙江人民出版社，1989.

(7)　［美］邹谠．二十世纪中国政治［M］．香港：牛津大学出版社，1994.

(8)　Michael Mann, States War and Capitalism [M], Oxford: Blackwell, 1988.

(9)　陆学艺．当代中国社会阶层研究报告［M］．北京：社会科学文献出版社，2002.

(10)　国家统计局．2018年国民经济和社会发展统计公报［Z］.

(11)　李强，刘东，陈宇琳．互联网对社会的影响及其建设思路［J］．北京社会科学，2013（1）.