第一章 绪论

第一节 本书的研究背景

一 易地扶贫搬迁现状分析

中国政府长期致力于加快经济社会发展和改善人民生活。自1978年实施改革开放政策以来，中国取得的减贫成就举世瞩目。大规模减贫在显著降低贫困发生率的同时，也为推动全球减贫事业发展和实现联合国千年发展目标做出了重要贡献。作为一项开发式扶贫投资的重要举措，易地扶贫搬迁旨在通过搬迁安置居住在不适宜人类生存发展、生态环境极其恶劣的农村的贫困人口，改善其生产生活环境。中国政府最早从2001年开始组织并实施易地扶贫搬迁试点工程，截至2015年中央已经累计安排补助资金363亿元（人民币，后同），搬迁680多万贫困人口，这有利于从根本上改善贫困人群的生产生活条件，加快推动贫困地区的城镇化进程和贫困人口脱贫。2016年9月，以精准扶贫、精准脱贫为政策统领，国家发改委编制印发了《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，计划用5年时间对涉及22个省份约1400个县的约981万建档立卡贫困人口进行易地扶贫搬迁，彻底解决贫困人口的脱贫问题。各省陆续制定易地扶贫搬迁规划，其中陕西省于2016年7月发布《陕西省“十三五”易地扶贫搬迁工作实施方案》。与其他省份不同，陕西省早在2011年就已开展大规模易地扶贫搬迁工作。2011年陕西省人民政府组织实施陕南地区移民搬迁安置工作，计划用10年时间将陕南地区不适宜人类生存发展区域的60万户240万人搬迁安置，从根本上解决秦巴山区集中连片特困带的贫困问题。这是一项得到中央和地方政府支持和关怀的重大民生工程，涉及社会变迁和政策干预，结合了经济结构转型、农村综合改革和城镇化逐步有序推进等现实情况，给当地人民的生活带来了直接和深远的影响。

陕南地区位于国家秦巴山区集中连片特困带，涵盖陕西省汉中市、安康市和商洛市全部28个县（区），占秦巴山区集中连片特困区域76个县（区）的36.84%，是新时期陕西省扶贫攻坚的重点区域。陕南秦巴山区集革命老区、贫困地区、库区于一体，贫困面积广、贫困程度深、贫困人口集中是其主要贫困特征。2011年公布的全省56个国家级贫困县中，陕南地区全部县（区）均在其中，占全省的50%。按照2011年陕西省政府制定的农民年人均纯收入2500元的农村贫困标准测算，当年陕南秦巴山区的贫困人口数量为307.34万，贫困发生率高达37.5%，比陕西省高9.3个百分点，贫困人口占全省的40%。

集中连片特困区往往也是生态脆弱区。陕南秦巴山区受大山阻隔，相对封闭，交通基础薄弱，当地经济发展受到严重制约。区内地形复杂，再加上地理特征和气候原因，生态环境极其脆弱，自然灾害频仍，尤其是洪涝、干旱、山体滑坡、泥石流等自然灾害易发多发，是我国六大泥石流高发区之一，因灾、因病致贫返贫现象严重，同时也威胁着当地群众的生命财产安全。自然灾害的易发多发导致当地平均每年死亡30人左右，2010年汉中市略阳县泥石流造成19人死亡，“7·18”洪涝灾害更是给安康地区的群众带来了严重的生命财产损失，正是这场自然灾害的发生坚定了陕西省政府启动陕南地区移民搬迁工程的决心，从而彻底解决当地百万群众的生存发展和可持续生计问题。

众多问题从根本上制约着陕南秦巴山区的经济社会发展。首先，陕南地区交通基础设施薄弱，道路建设投资不足。受自然环境条件的限制，当地交通不便，铁路建设投资严重不足，大部分地区没有铁路网络触达。公路建设方面，虽然近年来陆续贯通了西汉、西康、西商等高速公路，但绝大多数县级和乡镇公路等级低、质量差，严重阻碍了商品的生产和流通，造成了当地经济发展缓慢、社会进步滞后。其次，陕南秦巴山区面积占全省的36.8%，人口占全省的24.0%，2011年其生产总值占全省的12.1%，人均生产总值达到13164元，分别为全省和全国平均水平的49.8%和48.5%。总体上来看，陕南地区经济发展水平较低，经济总量小。最后，基本公共服务设施落后，社会事业发展滞后。2011年陕南地区医院、卫生院、卫生技术人员严重缺乏，有线电视普及率更是偏低。根据全国第六次人口普查资料，陕南秦巴山区集中连片贫困带每十万人口拥有大学生近5000人，大学生占比不到全省平均水平的50%。片区文盲的比例为5.8%，比全省的平均水平高2个百分点。另外，25.9%的县农村社会保障覆盖率低于90%，16个县的农村安全饮用水普及率较低。可以发现，当地教育、卫生、文化等社会事业发展严重滞后，贫困人口居住条件差、上学难、就医难等问题非常突出。因此，从长远来看，人力资本和物质资本的匮乏以及陕南山区自身特殊的自然环境和地理条件，将严重影响当地经济、社会、文化的持续发展和农户可行能力建设。

与此同时，秦巴山区亦是中国南北自然地理要素的天然分界线，具有涵养水源、维护生物多样性及水土保持的重要生态服务功能，是中国中部地区重要的生态屏障。保持并积极改善秦巴山区的自然生态环境，不仅对维护中国生态系统多样性、物种多样性、遗传基因多样性意义重大，而且对保障国家南水北调中线工程水质水量也很重要。陕南秦巴山区不仅属于南水北调中线工程水源保护区，而且是国家主体功能区规划中明确限制开发的重点生态功能区、禁止开发区，因此该区域生态建设地域广、要求高、难度大、任务重，资源开发与环境保护矛盾突出。

近年来，中央和地方政府在陕南秦巴山区实施了一系列农村开发式扶贫项目、补贴式扶贫项目、支农惠农措施以及生态补偿政策等，旨在促进贫困地区的发展和贫困人口脱贫。其中，开发式扶贫项目包括移民搬迁、劳动力培训、产业化扶贫、以工代赈和小额信贷等，补贴式扶贫项目包括退耕还林补助、政府救助和低保等。一方面，中央和地方政府希望通过这些政策解决秦巴山区长期以来的贫困落后问题和缓解人地关系的紧张态势，并使其在经济发展和生态保护等方面发挥积极作用。另一方面，这一系列生态保护措施的实施也限制了当地的经济社会发展和人民的生产生活发展。陕南移民搬迁工程作为中央和地方政府近年来促进陕南地区城镇化、农业现代化和公共服务均等化的重要举措，旨在“避灾减贫”“挪穷窝”“挖险根”“断穷根”，从根本上解决贫困人口的发展问题和维持农户生计可持续。

尽管中国的移民搬迁工程受到一些国内外研究者和实践者的批评和质疑，但毋庸置疑的是，就重要性和影响力而言，其为世界上其他发展中国家提供了一个很好的案例（Rogers and Wang，2006；Xue et al.，2013）。其中，南水北调中线工程库区移民是典型的非自愿性移民，对库区和非库区农户的生计方式产生了深远影响。研究表明，当前中国社会转型过程中形成的非自愿性移民，比如水库移民、交通移民、工程移民、生态移民和各种类型的失地农民等，都经历着职业、环境等多方面的直接改变。其间，不仅其能力在资源重新配置过程中遭受损失，包括资产积累能力、就业能力、抗风险能力和人力资本积累能力等的损失，而且他们中的很多人也无法在社会经济的发展进程中得到资源损失带来的超额收益。资源和收益的双重损失，造成很多移民户处于弱势地位并面临着外力冲击和政策干预导致的失去发展机会和掉入贫困陷阱等问题（杨云彦等，2008）。陕南移民与大型工程非自愿性移民（库区移民、城建移民或交通移民等）有所不同，与工程移民的政策强制性相比，陕南移民更加尊重农户意愿，强调自愿参与。自愿性移民搬迁在一定程度上避免了参与其中的农户必然陷入“介入型”贫困（杨云彦、赵锋，2009），但可以肯定的是，当搬迁农户面对心理文化的巨大冲击和生活环境的急剧变化时，其经济收入和自我发展能力会受到严重影响。移民搬迁有可能促使移民在外力干预下表现出冲击性脆弱，也可能在开发式移民政策支持下通过重组、投资生计资本存量和增量，降低乃至消除移民生计的脆弱性，提升移民生计能力，实现移民生计可持续。经验研究表明，大多数情况下调查区域的扶贫搬迁人口从移民工程中获益良多，他们不仅能重获生产能力，而且对道路、市场、教育设施和其他方面也很满意，总体上移民工程的实施提高了搬迁农户的生计安全度、居住质量和公共服务水平（Xue et al.，2013）。而另一项关于自愿性搬迁带来积极效应的实证研究表明，从长期来看，移民工程不仅对当地政府、跨区域以及全球的利益相关者具有积极的环境改善的净效应，而且对当地农户福利的影响也非常广泛（Li et al.，2015）。移民工程在提高农户收入水平、改善农户生活条件和保障农户生计安全方面作用突出，但同时值得注意的是，搬迁农户的土地资源和金融储备会遭受负面冲击，家庭债务也可能会增加。

陕南移民搬迁工程等举措力图破解秦巴山区集中连片特困地区经济发展和生态保护的双重难题，同时加快推动陕南地区新型城镇化、农业现代化和公共服务均等化，无论从搬迁规模、投入力度和强度还是从持久性方面来说，其作为一项强有力的公共政策干预对陕南地区影响的广度和深度将是空前的。从微观经济学角度出发，此类政策干预最终会作用于个体的生活方式，在陕南地区则体现为移民农户积极主动以搬迁为契机，重组生计资本，提升生计能力，调整生计选择，优化生计策略。从某种意义上来说，理顺和厘清移民搬迁对农户生计的影响路径和作用机制，有助于这项公共政策的制定、实施、评估和完善等。在某种程度上，学者们对移民搬迁政策干预效应的研究，特别是对自愿性移民搬迁如何影响微观农户的研究，已经远远滞后于中国相关领域的实践。

基于以上现实背景，农户在面对移民搬迁这一公共政策干预时可能面临两个问题：其一，其赖以谋生的生计能力和手段无法继续发挥效用，生计资本特别是自然资本遭遇负面冲击，人力资本和社会资本失灵，最终导致农户面临失业的风险和生计安全遭受威胁，并进而深陷贫困泥潭和处于弱势地位；其二，移民搬迁形成的新的生产生活环境“突变演进”带来生计方式创新和生计策略调整的机遇，在开发式扶贫政策扶持下移民实现农户生计的结构性优化和功能性调整，进而实现生计资本的积累和重组、生计能力再造、生计策略的调整和完善以及生计选择的优化和创新。上述问题的解答不仅对陕南地区移民搬迁政策评估至关重要，而且对当前中国其他地区的易地扶贫搬迁和其他发展中国家乃至国际移民搬迁政策的制定和执行也有重要借鉴意义。

二 易地扶贫搬迁理论分析

无论是自愿性移民还是非自愿性移民，学者们通常将经济因素视为影响移民做出迁移决策的决定性因素（Michael，1980）。迁移的成本和收益是移民在做出迁移决策时重点考虑的内容。移民不仅是贫困治理的重要手段，也是城镇化进程的主要推手，可以为后者提供低成本的实现路径。经济学领域的学者们从不同研究视角探讨了人口迁移的原理、动因、规律和结果等，并借此分析了人口发展脉络和城镇形成机制。其中经典的人口迁移理论主要包括基于劳动者群体和结构视角的宏观人口迁移理论和基于劳动者个人或家庭视角的微观人口迁移理论。

宏观人口迁移理论以劳动力市场或社会整体为研究对象，强调社会发展、资源流动和经济结构变迁对人口迁移造成的冲击，以Lewis（1954）、Fei 和Ranis（1961）以及Jorgenson（1961）等学者提出的二元结构下劳动力转移模型最为经典。这些经典模型认为，人口迁移起因为一国城乡之间的收入差距，如果传统农业中的劳动力预期在城市中能够获取比在农业部门更高的收入，那么人口迁移就开始发生。不得不提的是，经典的人口“推拉”理论也是二元经济结构理论的重要分支。该理论认为，在市场经济和人口自由流动情形下，人口迁移和移民搬迁的原因是人们可以通过搬迁改善生产生活条件，迁入地促使移民生活条件改善的因素谓之拉力，而迁出地不利的社会环境条件谓之推力（李强，2003）。

尽管二元经济结构论对城乡之间的人口流动现象给出了令人满意的解释，但模型对于劳动力个人或家庭迁移决策过程和影响因素的忽视非常明显。一些经济学家认识到上述不足后，从劳动力个体视角提出了人口迁移微观理论，强调个人利益最大化或有限理性假设下的人口迁移决策和行为。其中最有代表性的是基于个人行为分析的Todaro（1969）模型。该模型延续了Lewis（1954）等发展经济学家的研究，强调劳动力可以长期在城市中获得工作。该模型虽然能够解释劳动力不顾城市失业和隐蔽失业的风险而选择继续迁移的原因，但是对劳动力的迁移成本和影响因素缺乏关注（程名望，2007）。这些人口迁移理论通常基于如下假设：存在一个完善的劳动力市场体系，劳动力转移除个人因素外不存在其他阻碍因素，而且劳动力信息非常充分。事实上，这些假设条件太过不切实际，现实世界中的劳动力转移比该理论复杂得多（孙战文，2013）。

在一系列批评和讨论中，以Stark为代表的学者们以家庭福利最大化为假设，将人口迁移由劳动力个人决策上升到家庭决策，提出新经济迁移理论。该理论强调家庭和家庭决策在人口迁移决策中的重要性，并在迁移因素中引入社会特征和社会网络等因素，用相对经济地位变化解释这些因素对人口迁移的影响。新经济迁移理论认为家庭中一部分成员迁移到城市会带来家庭效用最大化的结果，其目的是分散家庭风险、缓解信贷约束和改善家庭在社区中的相对经济地位（Stark and Bloom，1985；Stark and Taylor，1991）。新经济迁移理论本质上是对Todaro（1969）模型的拓展和延伸，仍然属于微观人口迁移理论的范畴。尽管如此，新经济迁移理论认为推动迁移的力量源泉仍是城乡之间的收入差距，而且对农户基于家庭效益最大化做出部分成员外出决策后又选择就地搬迁或举家外迁这一现象的解释难以令人满意。如果移民搬迁和劳动力外出务工决策保持了逻辑上的一致性，农户为什么不在做出外出决策之初就选择就地迁移或举家外迁？进一步地，为什么有的农户家庭一直都没有进行劳动力转移，也不准备或参与移民搬迁？新经济迁移理论对上述问题的解答无法让人满意。

发展中国家存在大量移民，这可以被视为城镇化进程和社会经济发展的主要推手（檀学文，2010）。家庭是劳动力进行个人生活和就业决策的基本单元，家庭迁移在劳动力迁移研究中自成一派。综观已有研究，可以说几乎所有从经济学角度进行的家庭迁移研究均以家庭效用最大化为基础理论，而家庭效用理论是建立在人力资本投资理论的基础上。DaVanzo（1972）基于Sjaastad（1962）的人力资本投资理论首次提出了迁移的家庭选择模型，其中建立的家庭收入函数假设家庭跟个人的出发点相同，均以家庭终身效用最大化为目标。之后她明确提出家庭迁移概念，并将该框架进一步改进、应用和深化。Becker（1974）关于家庭劳动配置文章的发表标志着新家庭经济学的兴起，他将完善后的社会相互作用理论作为对家庭内利他主义的合理解释，两者均为家庭效用理论提供了逻辑上的充分证明。由此，利他主义也成为家庭迁移研究的基础理论。譬如，Sandell（1977）认为家庭迁移追求家庭效用最大化，而家庭效用同时涵盖家庭的全部收入和丈夫与妻子各自的闲暇。Mincer（1978）构建家庭束缚概念的同时明确指出家庭迁移的动因是家庭的净收益而非个人的净收益，这里的净收益是指迁移回报与成本之间的差值。之后的多项研究均以家庭效用最大化为前提（Mont，1989；Nivalainen，2004；Root and De Jong，1991；Cooke and Bailey，1996）。

与以个体理性和行为分析为观察基础的经典迁移研究所处的主流地位不同，家庭迁移在整个劳动力迁移研究中处于边缘化。究其原因，檀学文（2010）认为一方面受限于数据来源，当研究者尝试采用人口普查数据对家庭因素展开分析时，就会发现当前主要依赖的调查制度在路径和取向上的局限，对劳动力二次迁移、回迁以及家庭成员内部关系等解释力不足；另一方面，也许是“经济学家们通常把家庭因素视作社会学问题”。即使有些研究将家庭因素引入研究视野，但大都将其作为控制变量，而不是自变量（檀学文，2010），这样做会导致研究者们将不能被模型解释的部分都归因于包含家庭因素在内的“社会文化因素”（Root and De Jong，1991）。

中国关于家庭迁移的经济学理论和实证研究较为滞后。由于国内家庭领域研究更多地涉及社会学问题，很多从经济学角度进行的研究难以顺利进行（檀学文，2010）。蔡昉和白南生（2006）对此提出了批评，认为中国学界从人口、经济和社会三大领域对劳动力转移问题的研究并不平衡，而且中国的主流经济学家们很少关注劳动力转移问题。当然，中国缺乏足够可用的微观农户家计调查数据。中国学者不能简单地采取“拿来主义”照搬照抄西方学者的经典人口迁移理论。

已有研究表明，以整个家庭迁移与否为被解释变量的家庭迁移模型，为以家庭为单位的迁移活动研究提供了无可替代的观察视角。但是，与经典迁移研究相比，家庭迁移视角下的劳动力转移研究进展缓慢。尽管主流学者们采用相同的基础理论对家庭迁移展开研究，但是在实证方面的分析结果却千差万别，因此争议颇大。总体上，家庭迁移理论面临的问题有以下两点。第一，虽然家庭迁移模型可以大幅降低模型的抽象程度，使研究更具体，但是这导致实证分析对数据来源和变量选择的要求更高。已有研究对客观事实的解释力度和说服力不够，与模型采用的数据来源有很大关系，同时计量模型设置和纠偏技术运用可能有所不当和欠缺。第二，一个重要的客观事实是中国的社会结构、农民基数、就业压力和文化背景等特殊性，使得学者无法将西方经典人口迁移理论中关于家庭框架的讨论直接应用于中国的研究实践，必须进行调整和完善以符合中国社会的实际。