第一节　自然资源管理面临挑战

20世纪初，随着科学技术的进步和市场经济的发展，形成了现代意义的自然资源管理。近一个世纪以来，各国自然资源管理的定位、理念、方式、内容、体制无不处在深刻的变革之中，每次变革既是社会发展的客观要求，也是其自觉、主动应对矛盾风险挑战的理性反应。当前的挑战主要来自以下三个方面。

一、全球性问题的出现对自然资源管理的时代定位构成了挑战

工业革命以前，自然资源的有限性在世界各国表现得还不显著，尚未达到危机的地步。各国对自然资源的管理主要定位于顺天时，量地利，有组织地进行资源开发利用，在谋求国内生产总值不断增长的同时也谋求粮食、棉花、肉类、钢铁、能源等生活物质和生产物质的稳定供应，满足人民对物质产品不断增长的需求。

20世纪中期以来，随着工业化和全球化的发展，人类改造自然、利用自然的能力不断提高，全球性的资源与环境危机也日益严重，这使得资源与环境约束问题上升为当代社会生活中的前沿问题。例如，大宗矿产品的日益枯竭与巨大浪费，淡水资源的缺乏和污染，全球能源安全的脆弱性，土壤退化和土地荒漠化导致世界人均耕地面积减少，森林衰退、生物多样性减少、全球气候变暖、大气污染、海洋污染……近几十年来，这些问题布及全球，在这些全球性问题的背后，是世界各国对深化自然资源管理改革的迫切期待。如果不予以严重关切和系统地采取有力措施，就会严重妨碍全球社会和经济的发展。

资源与环境问题的全球化，要求以世界各国的协调与合作为基础，而非一个国家或几个国家所能解决或能够取得成效。全球性问题加深了各国的相互依赖。在推动全球资源治理、促进自然资源全球配置、构建新型国际资源秩序进程中，世界各国都要有更大的作为。

全球性问题之间的普遍联系及其与自然资源之间的相互作用，意味着对自然资源管理来说，就要进入综合治理的轨道。造成全球资源与环境问题的主要原因是有的国家没有处理好生存与发展的关系，过度地使用资源和破坏环境。因此，解决全球资源与环境问题，就应从其根源着手，采取经济转型、产业调整、生态补偿机制等多方面的综合治理方案，完善自然资源的国家治理体系，既要注重生存与发展的需要，着力减少对资源与环境的负面影响；也要注重全球发展不平衡的客观存在，合理引导先进技术更多地流向发展中国家和新兴市场经济体，帮助提升自然资源的国家治理能力，共同促进全球问题的持久解决。

二、可持续发展思想的兴起对传统自然资源管理理念构成了挑战

先进的理念是自然资源管理的灵魂，主要体现在指导思想和基本原则上，决定着管理的发展方向。

可持续发展思想，萌芽于19世纪东西方哲学先贤关于人与自然伦理关系的朴素认识，经过20世纪20年代至60年代环境保护运动的洗礼，于80年代逐步走向成熟。它强调，发展虽然是人类永恒的主题，但这种发展应该是一种既满足当代的需求又不损害后代满足他们需求的能力的发展。与传统的自然观、发展观相比，可持续发展思想更加注重经济、社会、资源和环境保护协调发展，强调它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展。

可持续发展思想的诞生，是人类对传统自然观否定之否定的结果，代表着当代关于自然界以及人与自然关系伦理性的认识新纲领。这一思想的确立，促使人们重新思考人与自然的关系，重新思考自然资源管理的基本准则。

在联合国的大力倡导与推动下，可持续发展思想开始在当代自然资源管理领域得到广泛应用，并逐渐成为各国自然资源管理所遵循的基本理念。

遵循可持续发展思想，要求健全完善自然资源管理制度，把节约资源、保护环境的工作摆在突出的应有位置，妥善处理人与自然的关系，促进人与自然的和谐相处，走人口、经济、资源、环境相互协调的发展道路；要求在衡量自然资源管理绩效时，把自然资源的消耗指标、污染物的排放指标等作为关键性的评价依据，以此来引导可持续发展的社会实践，从而使社会整体的心态趋于理性，不再单纯地以资源高消耗的粗放方式来推动经济发展；要求在保障当代人对生态产品、生活产品、生产产品的需求的同时又不损害后代人满足需求的能力，以此来维护自然资源开发利用的代内公平与代际公平。

三、政府体系的自我革新对自然资源分散管理体制构成了挑战

传统的自然资源管理体制，是在工业文明影响下和资源开发、市场扩张的驱动下形成的。各国虽有国情和自然资源禀赋的不同，但在自然资源管理上也有一定之规。

为了追求自然资源的开发利益，各国通常都会按照资源类别的不同和经济地位的重要性不同，参照诸如将石油归口能源、铁矿归口冶金、森林归口林业、河道归口水利等模式，建立一个由行政主导下的庞大管理体系，分门别类地管理自然资源开发利用。这是历史背景下各国分散式自然资源管理的一个基本格局。在历史的进程中，这不失为一个先进的体制，一个完整的体系，一个有效地对自然资源管理的系统，它使得自然资源全面地按照国家意志进行统一管理，使得国家的经济基础更加巩固。

从20世纪90年代起，由信息技术革命驱动，以大部门体制、新公共管理、整体政府、协同政府等理论为指导的政府自我革新运动在世界范围内全面盛行^{[29][30][31][32]}，这对各国传统分散式的自然资源管理体制的改革也产生了积极的推动作用。

按照大部门体制、整体政府、协同政府等治理模式，要求自然资源管理体制改革，要充分运用现代信息技术手段拆除政府部门之间的藩篱，通过整合自然资源的公共服务职能，实现对公共管理碎片化治理，从而减轻部门的碎裂化程度，进而实现更加高效的公共管理和服务。自然资源管理方式的改进，要形成一种协同的工作机制，这种机制可以通过现存机构的调整、整合来实现，而更重要的还是要通过相互交互的一体化管理方式，促使各类主体在自然资源的治理活动中保持行动一致，从而达到从分散走向集中、从部分走向整体功能整合的目的，进而为社会提供一种无缝隙的且非分离的整体服务。