第二节　大部制的国际实践

将自然资源管理带到大部门体制的政府革新运动，被喻为大部制改革的新主轴。大部制改革在不同国家有如前所述的“新公共管理”“整体政府”“协同政府”“无缝隙政府”“企业型政府”“服务型政府”等多种不同的称谓。名称的不同反映了这场政府革新运动在不同国家有不同的理论成果，有不同的治理模式，有不同的演化路径，但其在本质上描述的都是同一个改革现象——许多国家都在进行一场大刀阔斧的政府部门重塑和再造运动。在这场政府革新运动中，因为有古今先进哲学思想以及一批“新公共管理”的理论成果作指导，因而获得了巨大的改革动力。

一、大部制的形成及其本质

大部制是时代发展的产物。大部制的起源可以追溯到我国古代封建社会的三公九卿制、三府九寺制、三省六部制等封建君主专制体制^[33]。同时期的西方国家也有类似的封建集权式的内阁体制，如设立诸如国防、外交、内务等，由内阁大臣及其掌管的内阁部门来维系国家的统治，只是其组织形式和权力在不同国体和政体中各有演变。进入工业社会，随着经济的不断发展和管理事务的增加，政府的职能范围也随之扩张，封建集权的大部制基本宣告寿终正寝，依市场规则进行分科设层、各司其职的科层制、多头管理体制组织发展成为一种最为普遍的组织形式。20世纪70年代以后，科层制、多头管理体制所面临的外部环境已越来越不同于前两次工业革命时期，现代市场经济和现代社会的发展所引起的变化使科层制和多头管理体制的先天性不足日渐暴露，政府面临的部门利益垄断化等一系列问题也日益严重。于是，顺应市场经济发展要求的大部制改革以完全不同于其在封建时代的形式和内涵率先在西方市场化程度比较高的国家盛行起来。

大部制是现代市场经济条件下一种较新的政府架构。推行大部制，旨在精简机构、理顺关系、明确职责、提高行政效能。大部制将同类的公共事务尽可能地集中由一个部门统一管理，将原来政府平行部门之间的外部协调尽可能地改变为部门之内的协调，将决策部门和执行部门的职责权限尽可能地分开。因此，大部制具有职能统一、部门精干、决策执行分开、运转协调等特征。

大部制的本质不是政府机构和部门的简单拼盘，而是政府职能、运行方式的优化整合，实质是体制创新。

英国可谓是在市场经济时代最早推行大部制的西方国家。该国大部制的传统与其17、18世纪封建王政时期的内阁制有着十分密切的渊源，当时英国的内阁就是国王的私人圈子，由十几个大臣组成，每个大臣各管一摊事务^[34]。20世纪60—70年代，希思政府着眼于建设精干高效的行政体系，采取部门整合的手段，对那些存在职能交叉的内阁部门进行大幅精简。例如，教育部与科学部被二合一为科教部，国防部、海军部、陆军部、空军部被四合一为新的国防部，还有曾经的环境部、贸易工业部等也都是经多个部门合并重组而成的大部门，特别是那些名称较长的内阁部委一般都是由多个部门整合而成。经过几番调整，终于在20世纪80年代形成了一个相对稳定的大部制框架，往后的内阁部门虽然也是经常地时分时合和时撤时设，但数量一直维持在16～18个，比以往精简了近1/3，政府的职能重心得以有效强化。英国大部制改革的基础，一是得益于把非决策性的执行任务交给非政府公共机构，二是得益于把一些提供市场服务的任务交给私营部门，让政府把注意力专注于事关国家总体战略的事务上。如今，英国有75%的公共服务都是由各种性质的执行机构来完成，这样的执行机构在英国有上百个之多，有的属于非内阁部委性质，也有的属于非部委公共机构性质。

美国也是按大部制的架构来推行总统内阁制，总统内阁部门仅15个左右，州级、郡级政府部门多的35个，少的8个。每个机构都具有较宽泛的职能范围和领域，综合性较强^[35]。

澳大利亚的大部制改革经历了从机构精简到部门财政绩效管理、再到公共服务市场化的发展过程^[36]，内阁部门数量一度由26个变为15个。

加拿大从20世纪80年代至今积极推行大部制改革，联邦政府内阁部门由顶峰时期的50多个到1993年削减为24个，1998年削减为23个，2012年又增加至36个，大量职能被转移到非内阁部门的执行机构（全国有477个之多），或外包给非营利性组织、私营部门^[37]。

法国自1958年第五共和国成立以来一直推行大部制，政府部门的数量一般维持在20个左右，1997年最少，仅14个。除外交部、司法部、国防部、内政部相对固定之外，其他领域的部门则易受政府更迭的变化，但这种调整基本上都遵循了大部门体制的模式^[38]。

德国的大部门模式也十分明显^[39]。原来独立的职能部门，经过大跨度整合，成为庞大的综合部门，如交通、建设与城市住房部下就包括了交通、建筑产业、城市建设和住房以及空间发展等四大重要领域。

其他国家如意大利、日本、韩国等发达国家都不同程度地采用大部门体制来推进国家治理体系逐步变革，并且在提高国家治理能力上都取得了一定的成效。

相比之下，没有实行大部制改革的国家，一些小国政府部门的数量少的也有二三十个之多，而一些大国家则更不用说，有的国家政府部门多达五十多个，行政成本高而效率低成为一个普遍存在的问题。

大部制改革开辟了市场经济时代行政管理发展的新纪元，英国等经济发达国家率先成为世界上第一批推行大部制改革的国家。在发达国家，成熟的市场经济体制为大部制改革提供了客观条件，崛起的公民社会为大部制改革提供了现实需求。大部制之所以在英国等发达国家产生，是因为这些国家具备了推进的时代背景和实践要求。这些客观条件与有为政府顺应变革大势的政治勇气和智慧相结合，大部制改革才会在这些国家中落地并不断向前推进。大部制不只是各国政府体系的一种应然设计，而是一种已然运行体制，尤其是在西方发达国家。

二、发达国家在自然资源管理中推进大部制改革的实践

大部制改革对各国行政管理体制产生了深远的影响，给自然资源管理带来了焕然一新的面貌。美国、澳大利亚、加拿大、法国、英国以及其他发达国家都在大部制改革方面进行了深入的探索和研究，在各种改革模式的相互借鉴中开始了一场自然资源及相关领域的大部制改革运动。

1977年，卡特领导下的美国对能源管理、核武器管理进行大部制改革。美国在许多领域都是实行大部制的典型国家，其中就有能源领域。20世纪70年代中期，美国陷入能源危机，一批为解决能源问题的政府机构应运而生，但在运作过程中管理上的弊端也暴露出来。卡特总统一上台，就根据《能源部组织法》，把统一能源政策作为政府机构改革的重要目标，将40多个与能源问题有关的组织机构整合组成一个能源部^[40]。到20世纪80年代，该部的工作重点转向核武器的研发和生产、防止核扩散、核设施环境清理等。能源部作为美国历史上的第12个内阁机构，不仅整合了能源研究和开发管理局、美国能源管理局和联邦动力委员会的职能，而且此前向内政部报告工作的电力销售管理局也转而向能源部报告工作。目前的能源部职责包括负责美国联邦政府能源政策制定，能源行业管理，核武器及能源相关技术研发等，是一个具有国际影响力的大部。

1987年，霍克领导下的澳大利亚政府对资源管理、能源管理、旅游管理进行大部制改革。澳大利亚经济对初级产品具有高度的依赖性。从1987年中期开始，国际市场上的黄金、羊毛、铝、镍、锌等主要产品价格回升，一度衰退的澳大利亚经济开始复苏。为了进一步增强澳大利亚资源开发、旅游服务、工业制造的国际竞争力，1987年8月，第三届工党霍克政府上台后，立即对联邦政府机构进行了大改组，将原有国家发展部、矿产能源部、初级产业部的职能全部合并到新成立的“工业、旅游和资源部”，由该部负责制定和实施统一的资源产业政策改革及规划项目，打造有竞争力的澳大利亚产业，尤其是要打造有竞争力的矿业、农业、渔业、森林业、旅游业、能源及加工业。该部管理的跨度较宽，从矿产和矿业管理、能源和环境管理、旅游和小产业管理、到工业项目管理和产业服务，都由该部负责^[41]。到2007年工党陆克文政府执政后，该部又进一步升级为资源、能源与旅游部，不仅继承了原工业、旅游和资源部的全部职能，而且还整合了原环境与水资源部的资源管理职能，成为一个对多门类自然资源进行综合管理的大部门。

1995年，克雷蒂安领导下的加拿大政府对能源管理、矿产管理、森林管理进行大部制改革。加拿大的自然资源丰富，大宗产品是其贸易之本。根据加拿大宪法，自然资源的管理责任属于各省，不属于联邦政府，联邦政府仅负责管辖其近海资源、自然资源贸易、统计、国际关系和边境。鉴于自然资源在经济中的重要地位，克雷蒂安政府采取的最直接措施就是建立以加拿大自然资源部为代表的联邦政府机构以及相应的地方机构，共同保护和促进自然资源产业的可持续发展^[42]。在实际运作过程中，自然资源部整合了能源、矿物及资源部、森林部这两个部门的全部职能，对能源、矿产、森林资源进行统一管理。该部的目标，就是组织相关利益方通过共同努力，保障加拿大的资源产业优势，提高资源产业的竞争力和保护环境。到今天为止，自然资源部仍然是加拿大联邦政府中最为稳定的一个大部，并与农业和农产品部、渔业和海洋部、环境部等部门进行协作，一起应对资源与环境的挑战。

2007年，萨科奇领导下的法国政府对能源、海洋、生态管理进行大部制改革。2007年，法国成立“生态、能源、可持续发展和海洋部”。在组织架构上，它合并了住宅、城市规划、交通、能源、生物多样性、水资源、科研等多个部门的职责^[43]，其部长是法国内阁里的第一部长，地位仅次于总理。2010年，这个部更名为生态、可持续发展和能源部，尽管有一些职能被拆分，但保留的职能仍然十分宽泛，从应对气候变化与能源管理、到生物多样性与自然资源的保护与管理，核心职能就是为法国的可持续发展提供决策。在法国，一部分林业资源管理职能由农业、农产品和林业部负责。

2016年，特蕾莎·梅领导下的英国政府再次发起对能源管理、应对气候变化管理的大部制改革。作为老牌的工业发达国家，英国一直想成为全球气候变化治理领域的主导者，这一意愿促使英国政府非常重视能源和气候变化的管理。1974年，英国首次设立了独立的能源部。2008年，为促进可再生能源工业的发展，应对气候变化带来的挑战，戈登·布朗改组内阁，将负责气候变化的事务从英国食品、环境与乡村事务部（DEFRA）移出，首次成立一个能源与气候变化部来同时解决气候变化和能源供给问题。这个政府部门的设立，使得它成为世界上首个关注气候变化的政府部门。为进一步促进经济增长和应对气候变化协同发展，2016年7月，特蕾莎·梅就任首相第二天又决定将能源与气候变化部（DECC）和商业、创新与技能部（DBIS）合并，建立一个新的政府部门——商务、能源与工业战略部（DBEIS）^[44]。原来属于能源与气候变化部的任务——应对气候变化，再次被整体移交给了新成立的DBEIS。在新的内阁部门中，DBEIS的主要职责是：负责制定并实施全面的工业发展战略，建立符合英国21世纪需求的基础设施和工业体系；管理政府与商业的关系；确保国家能源供应安全，提供可靠的、可负担的以及清洁的能源；确保英国在科学研究和创新方面保持前沿领先地位；应对气候变化。DBEIS现在已发展成为一个横跨能源管理、应对气候变化管理、商业管理、工业管理、科技创新管理的大部，负责统筹安排英国的能源和应对气候变化政策。

三、自然资源管理大部制改革在经济转型国家的发展

欧美发达国家率先对大部制改革进行的探索，对广大发展中国家，尤其是发展中的向市场经济转型的国家起到了积极的示范和引领作用，大部制改革在世界范围内获得大发展，一批如俄罗斯、乌克兰等转轨国家，以及阿根廷、秘鲁、印度等发展中国家在自然资源领域也在尝试或希望走大部制改革的道路。大部制从发达国家发展到发展中国家，是国家行政改革和政府体系演变的一次历史性飞跃。

俄罗斯联邦自然资源部的变革，是大部制在经济转型国家的重要探索。叶利钦在当选俄罗斯联邦第一届总统后，即开始尝试自然资源管理体制上统一化的管理。这包括：1992年，在苏联地质部的基础上组建了地质和地下资源利用委员会，负责俄联邦的地质研究、矿物原料基地生产建设；1993年，成立水利委员会，主管国家的水资源政策和水利事业；1994年，成立环境和自然资源保护部，核心任务就是制定和实施国家的资源保护政策以及环境影响评价政策。但从执行效果看，大量形式上的改革掩盖的是中央政府及地方机关仍是实行苏维埃时期甚至是斯大林之前的行政管理，官僚机器极度膨胀，行政效率极其低下，严重阻碍了俄罗斯的经济、政治和社会的发展。

在此期间，为了适应经济社会转型形势的变化，俄罗斯也在一直酝酿一场大部制的行政改革运动。基本宗旨是精简行政机构，减少不必要的财政负担，提高行政效率，促进经济的可持续发展。主要措施是推行行政三分制，构建由所联邦部、联邦署和联邦局组成的联邦执行权力机关体系。联邦部的职能是制定相关的国家政策，对分管领域的活动进行法律调节，对所辖联邦局、联邦署进行协调和监督；联邦局主要是履行监督和监察职能，在国防、国家安全和公共安全等方面履行专门职能；联邦署主要是履行相关领域的国家服务、国家财产管理职能以及除监督和监察职能以外的执法职能。

1996年，再次当选为俄联邦总统的叶利钦发布1177号总统令，决定成立俄联邦自然资源部，其初始班底正是环境和自然资源保护部、地质和地下资源利用委员会以及水利委员会，而且，基本上是沿袭这一部两委的职能。可以说，1996年的这次改革基本确立了当前俄罗斯联邦自然资源管理的大部制架构。

2000年，普京当选俄罗斯联邦第三届总统。俄政府又一次对自然资源部进行改组，林业局被并入自然资源部。改组后的自然资源部下设4个局：水资源利用和恢复局、林业资源利用和恢复局、地质和地下资源利用局、环境保护和生态安全局。还设有如科技、生态等多个委员会。

2004年，俄罗斯再次对自然资源部的职能和定位进行调整，明确自然资源部是俄联邦的权力执行机关，负责制定自然资源利用、环境保护和确保生态安全领域的国家政策和法规。同时还负责对其工作进行指导的联邦生态和自然资源利用监察局、联邦水资源局、联邦林业局、联邦矿产利用局的工作实施协调和监督。

2008年，该部进一步发展为自然资源和生态部，但简称仍为自然资源部。2012年，自然资源部已发展成为世界上管理资源类别最多的一个大部门。俄罗斯的自然资源，除土地主要由经济发展部负责，能源主要由能源部负责之外，其他如矿产资源、水资源、林业资源、海洋资源的管理，水文气象服务，动植物资源和生态环境保护等职能，绝大部分都集中于自然资源部一个部门^[45]。

目前，该部的主要职责是：组织开展地质研究，对地下资源进行合理开发利用和保护；保护、恢复、合理利用森林资源；保护、合理利用水体，管理水库，保障其他水利设施安全；保护生物界及其生存环境，适度进行开发利用；管理各类自然保护区；组织对生产生活排污进行治理。

包括自然资源利用监督局（Росприроднадзор）、水文天气与环境监测局（Росгидромет）、矿产资源开发署（Роснедра）、水资源署（Росводресурсы）、林业署（Рослесхоз）等“两局三署”，都是挂靠于该部之下的属于“联邦部管辖的联邦局、联邦署”性质的政府独立机构。

除俄罗斯之外，自然资源管理大部制改革在其他转型国家也不乏这样的范例。

乌克兰是有着“欧洲粮仓”之称的农业大国，森林资源、矿产资源也较为丰富，但石油和天然气资源相对匮乏。该国从2014年开始实行议会—总统制，议会的权力得到实质性扩张。在大部制改革方面，现有政府部门有16个，其中负责自然资源管理的主要是：农业政策和粮食部、生态和自然资源部、能源和煤炭工业部^[46]。

阿根廷是综合国力较强的拉美国家，实行总统制，总统是政府首脑。2015年马克里政府上台，共设20个大部门，其中：农业部、环境和可持续发展部、矿产和能源部、旅游部等部门在自然资源管理中起主要作用^[47]。

秘鲁是南美洲的发展中国家，实行总统制，首脑办事机构即总统府。目前政府部门有18个，其中的农业部、环境部、外贸和旅游部、能源和矿业部、住房建设和用水部等都是与自然资源管理相关的大部门^[48]。