第三节　国外大部制改革对我国的启示

自然资源管理是我国经济体制改革的重要内容，是现阶段生态文明建设的核心任务，担负着促进国家治理体系和治理能力现代化的重大使命。学习国外大部制改革的先进经验并将其中国化、本土化，借鉴国外自然资源管理的优秀成果使其为我所用，是经济新常态下实现社会转型发展的客观需要，具有重要的现实意义。

一、在自然资源管理实践中深化对大部制的认识

从世界各国的改革经验来看，大部制不是僵化的，而是动态演进的，不同国家、不同发展阶段有不同的形态。在自然资源管理领域，大部制也不是一个新概念，但在市场经济时代有了新内涵和新定位。

一是大部制有一个同类项合并、专业管理与综合管理相结合的组织架构。同一行业，保留多个部级建制的机构，在行政上需要设置更多的官位、配备更多的高层管理人员，带来的是更多的扯皮与内耗。一些国家将不同门类的旅游资源交由不同的部门分散管理，造成了本属同一块山岭范围内的旅游管理事务形成了独特的多头管理模式：有几处地质景观的便设立一个地质公园机构来管理，有几片山林的便设立一个森林公园机构来管理，有几片水域水流的便设立一个湿地公园机构来管理，有几处历史古迹的便设立一个文化公园机构来管理。如果这片山岭横跨多个行政区域，则这套多头管理的模式还会被另一个行政区再复制一套。管理机构多了看起来可以管理得更全面，可现实情况并不尽然。大部制改革的重点，就是主要针对同一行业里的职能重叠、关系紊乱、部门冗余的多头管理，因此，要合并同类项，尽可能地让同一件事或同一类事交由一个部门管，以便于充分发挥其专业性。大部制以机构、资源、职能的进一步整合，实行统一的市场监管，能更好地发挥市场的决定性作用。

二是大部制有一个决策权、执行权、监督权既制约又协调的关键机制。如果没有这个关键机制，大部制就会倒退成为集权制，导致大部门的权力极度膨胀，而那些原来各分权部门之间的矛盾只不过是被内化为集权部门的内部矛盾。因此，发达国家的大部制改革一般都会实行决策、执行与监督的适度分开。在决策权的行使上，通过建立各种咨询、听证的基本制度，由政府部门的决策机构（内阁部门成立的各种内阁委员会等）来集体行使决策权；在执行权的行使上，决策机构形成的决定或是交给政府部门下属的事业执行机构来执行，或者是交给非政府组织来共同执行，特别是那些政府管不好、管不过来的执行职能都会大量地转移给非政府组织，由其按市场经济的规律来运作和行使执行权；在监督权的行使上，西方国家大部制改革普遍都强调监督部门的独立性，不论是总统制、内阁制，还是君主立宪制的国家，其最高监督机关都直接隶属于最高权力机关，只对国家最高权力机关负责和报告工作，而部门内部的各种监督主体就是这一监督系统的重要组成部分。

三是大部制有一个不断提高政府公共服务能力和水平的目标指向。转变政府职能是现代政府体系改革的起点与发展趋势。国外大部制改革的一个简单的逻辑就是让政府成为一个服务型政府，着重做好提供公共产品和公共服务的职能，尽可能地精简其经济管理和社会管理中的其他职能，促进政府的职能重点转变到创造良好发展环境、提供优质公共产品和服务、维护社会公平正义上来，促进政府从事无巨细的全能者转向以公共服务和公共产品为主的供应者^[49]。政府以市场失灵作为其行为的边界，以公共产品和服务作为其行为的目标导向，将政府不该管、管不好的事项统统还权于市场，还权于社会。政府可通过购买服务等市场化的运作模式，完善多主体的公共产品和服务的生产供给方式，这样既能降低行政成本，又能保障服务质量。

大部制的三大基本规律是一个互相联系的有机整体，也是市场经济条件下大部制更加优于多头管理体制的本质表现。目标指向决定大部制的组织架构，组织架构决定大部制的职能设计，运行机制决定大部制组织架构能力的发挥、效能的达成和目标的实现。在对三大基本规律的理解中，最重要的是决策权、执行权、监督权的适度分离及其相互制约、相互协调关系，这是大部制改革必须坚持的根本原则。

二、发展中国家和转型国家建立自然资源管理大部制的艰巨性

大部制改革在西方发达国家兴起的时候，是以成熟的市场经济体制和崛起的社会自觉为客观条件的。随着发展中国家改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，许多发展中国家和地区已先后从国家控制或计划管理体制转轨，走上了市场经济的发展道路。一大批社会组织纷纷在发展中国家成立，并活跃在经济、政治、社会、文化生活的方方面面，以公益为中心的公民社会价值体系开始形成并发挥作用。发展中国家自然资源开发利用的矛盾格外突出，形成了强大的自然资源管理改革的推动力。因此，经济相对落后的发展中国家在自然资源领域进行大部制改革，是由客观的历史条件所决定的，是历史发展规律作用的结果，是各国政府进行自我革新的需要。

但是，在大部制转型过程中，发展中国家不可避免地遇到了由于经济相对落后而产生的一系列困难和问题，这必然使得这些发展中国家的现代政府体系建设具有艰巨性。

一是基础制度建设之路还很漫长。一个事关自然资源管理的大部制效率，有赖于一系列基础性制度的建立，如明晰的产权、透明的信息、有序的市场等，在经济、文化水平相对落后的发展阶段还难以建立。发达国家的大部制是建立在较为完善的市场经济体系基础之上，完善的市场经济体系明确地限定了政府的职能边界，政府职能基本摆脱了直接的微观管理，而是侧重于与宏观管理和综合协调职能，这就为大部制的实施奠定了改革基础。而且，发达国家推进大部制建设还充分发挥了电子政务的作用，把先进技术与先进制度结合起来，如此才得以实现行政管理信息化的创新与变革。

二是简政放权之路还很坎坷。旧体制中重叠的职能部门盘根错节，大部制改革要整合这些行政资源，对这些部门手中掌控的权力和既得利益进行重新洗牌以提高行政效能，无不是对改革者的政治智慧和操作水平的严峻考验。发达国家大量非政府组织的出现和成熟的社会自治机制，能够有效承接政府在职能转变过程中的让渡。因此，发达国家能够通过大部制改革顺利实现公共权力的转移和下放，将一些非核心的政府职能大量地转移给非政府组织。但这对发展中国家来说却是一个非常高的要求，政府职能部门要“舍得放”，社会组织也要能“接得住”才行。

三是职能革新之路还很曲折。大部制不是简单地等同于部门拼凑，而应有更深刻的理念跟进。在大部制下，原来的“部”降格为“司”，但手中的权并没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义^[50]。发达国家为了推行大部制，有的还设置了大量的独立机构和执行机构作为改革的配套措施，确保政府工作减少到只保留国家的核心任务，缩减到履行法治国家任务必不可少的程度（舒绍福，2013）。政府主要行使宏观政策的制定、市场的调控和监管、维持市场秩序、维护经济运行等职能，至于具体的政策执行工作原则上都交由独立的执行机构去完成。因此，在大部制下，新的大部门应以新的行政理念、新的事权划分、新的运行机制来理顺其内外上下之间的种种关系，以政府职能的革新推进行政管理的创新。

四是权力监管之路还很崎岖。大部制改革有可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。能不能兼顾强势部门和弱势部门的权利与权力的平衡，在政府的视野下统筹好不同公共部门的权力分配关系；能不能建立起有效的监督管理与约束机制，防止因权力过度集中而产生“集体性腐败”“制度性腐败”的问题，是影响大部制成败的关键因素。发达国家为了加强对大部门的监督，一般都设立了政监分离的管理体制，而且还特别强调议会、监管委员会等机构对内阁部门的制衡作用。如在美国，其农业部的很多工作就要接受国会农业委员会的密切监督，其能源部要接受联邦能源监管委员会的全面监督。因此，推进我国自然资源管理大部制改革也必须切实加强和巩固行政监督，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。

总之，在发展中国家和处于市场经济转型期的国家，受生产力发展状况的制约，自然资源管理的大部制有可能不如在发达国家那样能全面地推广开来、运转起来、获得成功。实践表明，经济文化相对落后的国家进行大部制改革，试图一蹴而就地按照理想中的模式构建起现代政府体系是不现实的。从发展中国家面临的种种困境来看，其在自然资源领域的现代行政管理体系建设无疑要经历一个曲折的探索过程。

三、大部制为中国的自然资源管理改革体制提供了路径选择

现代行政体制改革的道路是多样化的，但起点都得从本国国情出发。大部制对现代行政管理体系的构建起着积极而重要的作用。大部制改革是现代国家构建所要经历的重要阶段^[51]，但是世界各国的走法却不会完全一样，在政府职能的目标定位和范畴界定上、在机构改革的路径选择上、在决策与执行监管分立的机制设计上，不同国家都会有自己的特色和特点。这是由每个国家国情的特殊性所决定的。

中国作为最大的发展中国家，如何推进自然资源领域的大部制改革，从已有的实践中可以得到如下的启示：

一是要坚持用发展着的理论指导发展着的实践。科学的理论是实践的先导。大部制是经济社会发展到高级阶段的产物，是新公共服务理论、公共管理理论、整体政府理论等理论创新的成果。但是，自然资源管理没有也不应该有统一固定的模式，要坚持用发展着的理论指导发展着的实践，以实践基础上的理论创新不断为自然资源体制改革提供理论指导。我们要适应国际上现代政府治理体系的发展趋势，加强国际对比研究，积极学习借鉴国际经验；也要根据当代中国实践和时代发展不断推进国际经验中国化，推进当代中国自然资源管理体制机制创新。说到底，我们的改革是为了推动党和人民事业更好地发展，而不是为了迎合某些人的“掌声”，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上。

二是要坚持自然资源管理体制改革的正确方向。方向决定道路，道路决定命运。中共十八届三中全会提出要“积极稳妥实施大部门制”，这是完善我国社会主义市场经济体制的必然要求，是实现中国特色行政体制改革目标的重要任务，是加强和创新社会管理的迫切需要，是实现政府管理科学化的必由之路。具体到在推进自然资源管理大部制改革的这个问题上，到底怎么改、改什么、改到什么程度，必然会存在着不同的见解和认识。但是最根本的一条，就是我们必须要有自己的政治原则、底线和政治定力，必须与时俱进地坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，这是我们进行改革所必须坚持的大方向、总目标。

三是要坚持问题导向增强自然资源管理体制改革的实效。问题是时代的声音，改革永远是由问题倒逼产生，又在不断解决问题中深化。推进自然资源管理大部制改革，必须抓住转变政府职能这个核心，把自然资源所有者权利与管理者权力分开，从制度上明确自然资源国家所有权统一行使的内容与方式，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；必须树立和落实“山水林田湖是一个生命共同体”的正确理念，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复，在机构整合的基础上实现一件事情一个部门管理。这两个方面是改革的重点，也是难点。因此，必须要通过理念创新、组织优化、职责划分、制度保障等，提高管理体制的运转效能，推动国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。

四是要选择正确的改革方式、步骤和实施路径。自然资源管理体制改革是系统性和渐进性相统一的过程，必须有重点、有步骤地进行。要顺应大部制改革和简政放权的大趋势，在自然资源领域逐步厘清政府与市场、中央与地方、分类管理与综合管理、资产管理与资源监管的关系，做好改革的顶层设计；在改革的重点难点上，如资产管理与资源监管职能的分离、统一自然资源资产管理部门的成立等，应坚持试点先行、重点突破，稳步推进改革进程^[52]；要坚持在法治的框架内有序推进，发现现有法律规定存在缺陷的，应当修改法律在先，推进改革在后^[53]，发现需要填补法律空白的，应当及时将实践中证明是有效的经验上升为法律，为推进改革铺平道路。

与时俱进，紧跟时代发展的要求，积极探索新形势下自然资源管理新模式，是中国当前生态文明建设的一项重要课题。发达国家在自然资源管理体制的探索过程中已走出了一条大部制改革之路，让我们又多了一种可供学习和借鉴的选择。推进中国自然资源管理大部制改革，应学习和借鉴其他国家的先进经验，但不能全盘照搬他国的政治理念和制度模式，而是要从我国的现实条件出发创造性地推进，将国外经验中国化。