推荐序二
供给侧减税改革是中国式现代化的必由之路

党的二十大报告提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，将中国建设成一个社会主义现代化的强国。而一定的经济增长速度、人均GDP（国内生产总值）水平、有活力的企业、富裕的居民和殷实的公共财政，是现代化强国的经济基础。李炜光教授是一位在公共经济学领域对中国经济宏观和微观税有深入分析的经济学家，他的学术进展和政策建议，对中国供给侧减税改革起到了推动作用。

2013年以来中国的税负问题

中国的宏观税负水平在2013年高达38%，在2016年略降为36%左右，但2016年企业税负率高达68%。中国是一个结构转型和体制转轨双二元转型国家，按照国际宏观税负水平，发展中国家的税负水平应当在18%到25%之间，而转轨国家的税负水平应当在29%上下。中国经济增长速度从2012年开始，从8%以上的高速水平降了下来。2013—2015年，中国经济增长速度从7.8%下降到了6.7%。从当时的人均GDP水平来看，按照日本和韩国的经验，中国经济增长速度还不应该到从高速水平下降的发展阶段。毫无疑问，宏观税负和企业税负率与GDP增长速度之间在一定的水平范围内呈反向变动关系。2015年、2016年和2017年，中国宏观税负率分别为36.92%、36.20%和36.20%，对GDP增长速度产生了抑制作用。以2016年底为例，世界银行和普华永道会计师事务所发布关于全球营商环境报告，统计了190多个国家和地区反映企业税费负担指标的总税率，2016年所有国家（地区）平均总税率为40.60%，而中国总税率为68%，远高于世界平均水平，位列世界第12位。就政府收入结构看，中国政府收入的80%以上来自企业，而在美国联邦政府收入中，只有14%左右来自企业。世界上相当多国家的政府收入来自销售税、财产税和社保税等，而政府从企业所征收的税收比例较低。因此，税制结构的不同直接造成了中国的企业税负率远高于世界平均水平，这也是近年来中国制造业成本上升，以及部分产业转移外流的重要原因之一。

与此同时，2016年中国税收收入总规模仅增长4.80%，除了增值税改革外，很重要的原因是相当多的制造业企业成本太高，企业缴税能力下降，或者缴税企业倒闭、转移。由于征税过多，“拉弗曲线”出现右移的情况。总体上看，不是因为真正减税，而是发生了总体税率的降低，使“拉弗曲线”左移，才能对国民经济产生积极的影响。特别需要指出的是，制造业企业倒闭或产业转移外迁数量的增多，很可能使减少的税收由艰难生存的企业来承担，造成制造业的生存环境更加严峻。例如，2016年地方非税收入为2.03万亿元，在经济很不景气的局面下，竟然增长了21.50%。虽然增值税等主体税种收入规模可能降了下来，但收费等非税收入规模涨了上去。由于政府无法收取停产或转移企业的增值税，现存企业的负担可能更为沉重。这也造成国内投资持续低迷，从2007—2012年的年平均增长24.7%下降到了2013—2017年的年平均增长13.26%。特别是2017年以后，贸易保护主义盛行，且受新冠疫情影响，2021年国内投资增速更是下降到了2.3%，2020年和2021年国内投资增速乘积开方为4.32%，加上国内消费需求增长乏力，以及出口需求的不确定性，国内经济增长面临着较大的下行压力。一个国家和地区，根据发展程度的不同，有着适宜的宏观税负。前面已述，按照发展经济学家的测算，在一个国家从发展落后的状态向发达水平迈进的过程中，以政府收入占GDP的18%到25%为宜。虽然改革开放以来，中国的经济发展水平得到了快速的提高，但是，以2016年为例，世界GDP总量为74万亿美元，人口数量也达到74亿人，全球人均GDP为1万美元。同一时间，中国人均GDP为8 100美元，经济发展程度还没有达到世界平均水平。对比高收入国家最低门槛收入线13 100美元，中国人均GDP相差5 000美元。在政府财政支出结构中，中国政府经济建设支出和一般行政支出比例比世界上其他国家的平均值高。制造业企业成本相对较高也是制造业投资回报率较低的重要原因。金融融资、交通运输、能源供应和土地分配等方面也存在不少问题，导致竞争性的制造业和其他实体经济应有收入被这些行业不合理地分配和消耗。

值得注意的是，中国的高税负问题，在经济高速增长时期显得并不突出，主要是因为市场需求旺盛，企业的税负能通过产品的规模销量和价格的提高转嫁出去。但是，到了经济下行时期，生产全面过剩，制造业市场相对萎缩，高税负无法通过产品的规模销量和价格向上变动得以减轻。产品价格下行和开工不足，使企业税收承受能力大大下降。因此，对企业普遍减税是必要且紧迫的。

供给学派所倡导的减税降费政策

供给学派重新肯定了供给能够自动创造需求的萨伊定律，认为从全部经济的视角来看，购买力永远等于生产力，经济有足够的能力购买全部产品，不可能由于需求不足而发生产品过剩的问题。如果增加储蓄和投资，生产相对过剩和经济衰退就可以自动恢复。

客观来看，供给学派相关政策经过美国里根时代和英国撒切尔夫人时代的实施，也的确带来西方主要发达国家在20世纪八九十年代的“中兴”。供给学派相关政策之所以会起作用，主要还是取决于劳动、资本要素供给数量的边际报酬率。如果政府税收太多，报酬率就下降，投资者就不愿意投资，劳动者甚至不愿意参加工作，而宁愿去领政府的失业救济金。所以，供给学派认为，要充分发挥市场机制，以实现市场要素的供需均衡和有效利用。据此，供给学派提出要减少社会支出，主张通过减税降费来鼓励企业投资，通过降低个人所得税负担来促进劳动者参加工作，以提高工作意愿。企业投资扩张以后，生产能力就会扩大就业，创造出来的产品也能抑制通货膨胀。普通劳动者就业机会增加后，收入水平和消费欲望提升，总供给和总需求也会平衡，生产相对过剩和经济衰退自动瓦解。

当国民经济增速从下行扭转为上行阶段时，供给学派往往提出如下的思路和框架性方案：其一，降成本，实施与之相关的供给侧结构性配套改革，以休养生息；其二，选择和进行突破性改革，下重药和施大术，以发力启动新一轮J形增长；其三，进行创新、创业、生育体制改革，孕育颠覆性技术，保持民间活力，恢复人口元气，支撑经济增长速度，并储备2025年和2036年两次J形增长的动力；其四，进行一些体系性改革，有进有退，有弃有争，以盘活要素和资源，激发其活力，提高其配置效率；其五，进行一些领域开放性改革，以开放教育、医疗服务业，拓展通用航空、改造未利用土地和生态环境资源等促进经济增长的准入新领域，扩大民间社会事务领域，以促进国内经济增长为中心，调整对外经济开放战略。

中国实施了以“降成本”为标志的供给侧结构性改革。一方面，供给侧结构性改革需要降低制度性交易成本，坚持去产能、技术进步、转型升级、做大做强，提高中国产业在全球的出口和投资等竞争力；另一方面，更重要的是，经济结构的调整可以增加就业，有利于提高劳动者和全体居民收入水平，有助于扩大全社会消费需求。偏重于前面，忽略后者，则会使生产更加过剩。我们需要重点发力的供给侧结构性改革包括：在微观的企业要素结构方面，供给侧调节的重点是发展劳动密集型企业；在产业组织结构方面，供给侧调节的重点是发展中小微企业；在产业比例结构方面，供给侧调节的重点是发展服务业；在企业的所有制结构方面，供给侧调节的重点是发展民营企业；在偏重容纳劳动的技术还是偏重利用资本的技术方面，供给侧调节的重点要有利于扩大就业；在正式就业、准正式就业和非正式就业结构方面，供给侧调节的重点是鼓励个人工作室、居家养老服务人员、小商小贩、网上微商店、互联网加个体劳动等非正规和准正规就业形式。

考虑到中国企业税负率较高，实体经济需要减税清费、降社保及减其他制度性成本来休养生息，以增强国民经济的竞争力。因此，可以说，企业休养生息的政策和改革已经不能再后拖和延误，否则实体经济将全面崩塌。可见，尽快实施降低企业制度性成本的减税降费政策和配套的供给侧结构性改革，成为必然选择，特别是力行且坚持传统供给经济学派的普遍减税政策。第一，有针对地设计对增加就业和提高居民收入水平有利的领域和企业的减税政策方案；第二，政府全部收入不超过GDP的30%，增值税税率降低两个百分点，社保综合费率降低到30%，小规模纳税人起征点从目前的每月3万元提高到每月10万元；第三，废止一切除税收和社会保险金以外的行政收费项目，土地出让金改为房地产税，企业用地可以以土地财产权所有者入股的方式降低投资进入的土地成本，政府各类罚款要公开透明和接受监督。

注意事项

在以减税降费为代表的供给侧结构性改革发力的同时，有必要设计需求侧结构性改革加以配合的经济政策工具。这种政策组合的实施，其功能是要扩大消费需求。供给侧结构性减税与需求侧结构性财政政策相配合，压缩政府投资中的基建和行政支出比例，扩大教育、住房和人口再生产方面的财政支出，以扩大政府支出对转移增加居民收入和增强其消费需求的溢出效应。政府在实行上述休养生息经济政策时，会发生减少收入和扩大需求支出的两难，因此可以兼顾推出面向需求侧的财政与货币组合政策：开征房地产税，以抑制资金过度流向房地产，引导其流入实体经济，并且避免实体经济资金流向房地产领域；相机决策，扩大财政赤字和借债，加以平衡；实施结构性的货币政策，提高房贷利率，降低实体经济利率。

厘清和正确处理供给侧结构性改革与需求侧增加居民收入、扩大消费、化解过剩之间的关系。目前，国民经济的主要矛盾是居民大众收入水平相对低和国内有支付能力的消费需求不足，与快速技术进步和较强生产能力形成的生产过剩之间的不平衡。如果仅仅是供给侧方面去产能、降低成本（极有可能是减少员工数量以降低工资和“五险一金”）、提高劳动生产率（减少员工数量）等，那么结果并不能提高劳动者的工资等收入，使居民大众有支付能力的消费需求会更加不足，生产也会更加过剩。因此，以减税降费为代表的供给侧结构性改革，需要在增加就业和提高居民大众收入之间，特别是鼓励中小微企业、民营经济、非正规就业等发展之间，加以平衡。

客观地讲，大规模减税降费作为税式支出，将与居高不下的行政管理支出和日益增长的民生开支需要，形成收入和支出的两难。

从财政供养人员规模上看，1978年，事业和行政机关的人员为1 964万人，财政发放退休金的退休职工为137万人左右，行政事业非正式职工与总人口比为1:46。但是，到了2015年，行政和事业单位人员规模为4 100万人左右，协编临编和合同工人员为1 500万人左右，财政支付的供养人员实际规模在5 600万人左右。也就是说，除了行政事业退休人员2 000多万人，国民财政供养的在职人员到2015年大幅度上升为25人供养1人。

2006年，国有行政事业单位等需要财政发放工资的就业人员为3 669万人，2020年为4 859万人，增加了1 190万人。其中，公务员和准公务员职工从1 258万人增加到了1 957万人。除去退休的，净增加699万人。除去科教文卫等公共服务领域职工，体制性剩余工作者主要分布在行政社会管理、执法、保安等领域，数量在5 000万人左右。形成冗员的原因是，轻提供服务，重社会管理，各领域对安防任务层层加码和行行扩大，工作一刀切，过度搞环保、拆违、城管、农管和保安，“创造工作和岗位”而增加不必要的员工。随着线上办公、电子网络等管理现代化的发展，我认为在这5 000万名正式和非正式的公共管理人员中，至少有2 500万人是体制性剩余劳动力要素。政府应当进行改革，使他们投入财富的创造，而不去消耗国力。

从中国目前的情况来看，政府开支规模过大，企业税负较重，特别是制造业的利润率低导致投资和制造业等相对收缩。而减税可以降低企业成本，对于刺激投资、增加就业、提高收入、扩大劳动者有支付能力的消费需求和平衡过剩，有一定的作用。综上分析，经过反复比较，我们还是要以国民经济的供给侧结构性改革为主，从减税降费着手和发力，就经济政策、结构转变、税制改革和对外经济开放等方面，提出针对性的解决方案，并加以实施，才有可能使消费需求不足、生产过剩和经济下行问题从大的格局上得到破解。与此同时，我们要有执政成本意识，注重财政支出绩效，控制和降低已经较高的国家治理成本，以减轻经济基础的沉重负担。比如，各级政府年度一般公共预算、社保基金预算、国有资本经营预算、其他基金预算等均向人大提交详细的报告，压缩其他会议时间，延长预算辩论时间。再如，除非涉及极其保密的预算，各级政府所有预算均公开发出，做到上网能查得到，书店能买得到，并接受民众的询问、质疑。还有如机构编制的设立和增减与财政预算联动，对于没有通过的预算，任何人不得违法增加财政供养机构和人员，避免冗费、冗员问题。

小 结

中国近45年的经济体制改革，既有转轨创新带来要素生产力和土地房屋财富价值的巨大释放、经济和社会日新月异的发展，也有新旧体制之间的胶着和博弈，有数不清的改革碰壁甚至失败的案例。这些既为经济学研究展现了波澜壮阔的转轨历程，也为从经济学视角解释中国过去和推演未来积累了丰富的经验。中国经济学理论和政策界也经历了不同发展阶段。比如：经济学的发展，特别是市场经济学相关知识的引进翻译、外出学习和教育普及；与中国实践相结合确定转轨方向，选择行动逻辑，谋划改革方案，进行试点推广；双轨制、渐进改革、北京共识、企业制度、所有权产权与经济运行关系、政府与市场、新结构主义等的提炼和总结。如果中国经济一帆风顺，还继续保持中高速增长，那么进入发达国家行列将是大概率事件。而从全球经济形势来看，进入21世纪以来，主要经济体国家人口增速下降和老龄化加剧，使世界经济增长速度逐步放缓。其中，第二个十年反经济全球化兴起和大国之间贸易摩擦不断，第三个十年交替时又先后暴发了新冠疫情和俄乌冲突，引发了全球经济的低迷和动荡。就中国未来经济的变化趋势看，在2035年前的发展阶段中，由于受前20年生育率的影响，就业劳动力年均增长率为-1.11%，资本年均增长率可能从2011—2021年的6.92%进一步下降到3%—5%，经济增长速度有可能降低到1.5%—2.5%。现在的问题是，中国未来14年能不能在低投入水平下重现经济奇迹，将经济增长速度尽可能地保持在5%—6%呢？

对此，发展仍然是第一要务。中国既要提高发展的质量，也要谋求经济中高速的增长速度，以创造更多的GDP。如何支撑和推动国民经济高速增长？从逻辑上看，一方面要推进供给侧结构性改革，不仅要减税清费降社保，通过改革降低融资、运输、能源和土地等成本使企业休养生息，还要推进农村宅地、耕地、林地和其他经营性用地产权改革，深化知识产权改革；另一方面，减少各方面管理和服务人员，降低制度性运行成本，比如运输行政和安全管理所有经费由财政全额拨款，废除收费和罚款与公务挂钩的潜规则，等等。

经济学既要说明过去，理性和准确地展现中国经济社会转型的艰辛努力，也要温故而知新，总结经验，探索规律，学以致用，比较、推演、展望和模拟未来。我们尤其需要推动经济学研究从“黑板经济学”向“真实世界经济学”转化，扎根社会实践，循其内在规律，用其推断未来，借其寻找潜能，依其谋求发展。在这里，李炜光教授和臧建文博士撰写的《大减税：大国税改与经济发展》一书，正是鉴于当前与未来经济下行的压力与风险，重新思考与梳理自2016年以来中国实施大规模减税政策的国内外背景、逻辑架构与实施效果，是经济学理论知识联系实践的一次有益尝试，能够为今后现代财政制度的建设与完善提供针对性的经验借鉴，从而推动中国经济社会的行稳致远与高质量发展。他们是大减税的积极参与者，其多年潜心研究的成果，亦可为对“大减税”感兴趣的读者提供参考。中国近45年改革开放给中国学者提供了深厚的经济学研究土壤，李炜光教授就是这一广袤土地上勤奋的耕耘者。这一著作的出版，会给中国财政学和公共政策研究增添新的著述，记录我们减税波澜壮阔的历史和学者们的深层次解析。因而，我很高兴和欣然地予以推荐。

周天勇

东北财经大学国民经济工程实验室主任

于北京大有北里