第二节 教育贷款制度运行绩效分析

教育贷款制度在两主体的模式上分别加入了银行、学校主体，增加信用保证的同时提高了贷款制度运行的效率，此后将学生个体发展为学生家庭引入生源地贷款模式，不断扩大发放主体范围，应该看到我们国家积极倡导的国家助学贷款政策对适应高等教育规模扩张和高等教育成本分担政策变革来说取得了一定的成绩。在主体增加后的教育贷款制度到底运行绩效如何，我们按照学术界公认的标准，从评价贷款制度的三个标准：可获得性（Reach）、效能（Efficacy）、公平（Equity）来分析，得出教育贷款运行绩效的客观状况如下。

一、贷款缺口巨大

助学贷款的市场供给是指在一定的利率水平下，金融机构愿意而且能够提供的助学贷款数量；助学贷款的市场需求指符合助学贷款条件，有偿还意愿和偿还能力（包括本金和利息）的助学贷款需求，需求与供给之差即为贷款缺口。目前，我国助学贷款呈现出明显的供不应求的局面，贷款缺口巨大。

从发放数量上看，2000年，我国普通本专科在校大学生为556万人，2005年这一数字达到了1562万人，5年间扩招了1006万大学生；而到2010年，还将增加本专科生438万人。据保守估计，2007年全国高校在校生中，经济比较困难的学生占20%以上，约有近310万人。如果国家助学贷款工作开展得顺利，仅2007年就应该有370万人申请到贷款，按每人获得贷款6000元计算，当年就应贷出222亿元左右。但是，从1999年开展助学贷款到2008年6月底，银行累计审批了377.4万高校贫困学子的助学贷款，累计审批金额达到354.3亿元，全国获贷学生占在校生总数的平均比例达到11.2%。由一年的180亿元，变成10年的354.3亿元，由一年的310万人，变成10年的377.4万人，国家助学贷款发放数量远远不能满足需求。表2-1是1999年以来国家助学贷款的需求数量的统计，从中可以看出国家助学贷款发放数量远远不能满足需求。

二、贷款发放不均衡

（一）各省各地区之间不平衡

从全国范围看，中部、东部沿海经济发达地区的助学贷款发展很快，而西部一些经济不发达地区的助学贷款业务进展缓慢。例如上海、北京、天津银行审批贷款人数占申请人数的比例分别是76%、65%和90%，而在广西，该比例只有9%左右。同一省内助学贷款业务的发展及资助力度差异也很大。以湖南为例，湘北地区比湘南、湘西等地的助学贷款业务进展得好。这样的结果会导致学生更倾向于报考发达地区高校，使得地区间人力资本增量及存量差距加大，继而加大地区间经济发展水平的差距。

（二）各高校间不平衡

助学贷款在各高校中发展不平衡表现在两个方面：一是银行在审批和发放贷款中对部属高校或重点、名牌大学倾斜。从1999年到2009年6月累计，在部属高校中获得贷款的学生占申请贷款学生的比率为58.3%，在地方高校中这一比率为38.4%。在部属高校中获得贷款的学生占在校学生的比率为9.4%，在地方高校中在校生的获贷率为5.04%。二是助学贷款在不同类别高校间的分布也极不平衡。截至2009年6月，艺术和语言类高校中贫困生比例约在10%，其申请贷款学生的平均获贷率在所有类型高校中最高，为94%左右。农林和民族类高校中贫困生比例在30%左右，其申请贷款的学生获贷率却最低，约在50%上下。

三、贷款回收困难

根据人民银行2009年的数据显示，我国国家助学贷款的违约率高达28.4%，而我国普通消费信贷违约比例还不到3%，教育贷款违约率远高于一般商业贷款。全国学生资助管理中心网的资料也显示，2006届毕业生首次还款日按时还款的比例为68.8%，有31.2%的贷款学生出现违约现象。如此高的违约问题体现了贷款回收的难度之大，影响了助学贷款制度的稳定性。

具体以山东理工大学助学贷款为例（国家助学贷款研究课题组，2006）。为降低经办银行的信贷风险，山东理工大学、中国农业银行淄博市分行采取了一系列措施加强对学生的贷款管理。即使引入了多主体给予学生增信，但截至2006年5月末，中国农业银行淄博市分行国家助学贷款余额1123万元，未清偿贷款毕业生人数1493万元，其中违约人数237人，违约率达到15.87%；违约金额61万元。按不良贷款形成原因分：一是毕业后继续上学，导致无还款来源的60人，贷款金额16万元；二是毕业后未找到工作，导致无还款来源的50人，贷款金额12万元；三是毕业后虽然找到工作但收入较低，还款来源不足的60人，贷款金额12万元；四是毕业后失去联系的15人，贷款金额4万元；五是因毕业生信用问题，毕业后有能力还款而拖欠不还的52人，贷款金额17万元。如图2-6所示。

为了抑制学生的不还贷行为，商业银行采取了两种措施：（1）公布不还款学生的名单（又称信用黑名单）；（2）将不还款学生告上法庭。

公布信用黑名单的惩罚性措施始于2007年，农业银行在广州某报刊登公告，曝光广东省535名欠款学生姓名及其个人信息，涉及广东20多所高校，并要求“榜上有名”者在曝光半个月之内还清欠款。随后，中国工商银行广东分行和北京分行也在中国高等教育学生信息网上分别公布了欠款逾期一年的500名和1200名学生名单。两大银行先后在媒体上公布拖欠国家助学贷款学生名单的“曝光行动”是我国首次以公告的方式催还助学贷款，在社会引起强烈震动和争议。

而银行学生对簿公堂始于中国石油大学北京校区23名本科毕业生，未按合同约定归还来自银行的国家助学贷款，被中国建设银行北京昌平支行告上了法庭。银行要求解除双方借款合同，并要求学生归还所借款项的本金和利息。2005年12月29日，昌平法院正式受理了此案，这是国内首例银行起诉拖欠助学贷款的大学生的案件。而近几年来，这类案件逐年增多。据统计，仅河南省郑州市金水区法院，在2007年就受理了此类案件50多起；2008年1月到9月底，已受理此类案件116起；而且此类案件仍有增多趋势。助学贷款“讨贷诉讼案”已成为借款大学生和相关各方值得关注的紧迫问题。

银行选择惩罚性措施一方面是出于回收困难的无奈之举，但是从另一方面来看银行采取如此措施有失妥当。首先，银行的公布名单与将学生告上法庭都属于事后措施，具有滞后性，只有当学生违约行为发生了才采取并且已经为时过晚；其次，这两种行为都会大大损害学生的社会信用，而社会信用对于刚刚进入社会处于事业起步期的学生来说是非常珍贵的，银行这样的高社会认可单位对于学生负面的信用评价对于学生来说代价过于沉重；再者，学生未能还款还分为主观上的故意不还款行为和主观想还款但是客观上的确还不上款这两种情况，如果通过惩罚性措施将两者一棒子打死，那么对于教育贷款的可持续发展也是不利的。

四、政府主体职能缺失

由于国家助学贷款量多额小，信用贷款、利息率与市场利率持衡的特征决定了其高成本、高风险和低收益，从纯粹的现实经济利益出发，银行对开展国家助学贷款的积极性并不高。如此商业性与公益性冲突的制度安排不可避免地导致政府主体职能的缺失。

国家助学贷款实质上是中央政府为实现“不让一个贫困生因为贫困上不起学”的承诺，保证教育公平，由政府发起并引导，由政府、银行、学校和学生四方共同建立的一种公共治理结构。但是，在这种公共治理结构中，由于政府缺乏有效的引导措施和监督手段，致使这项公共政策的执行性大打折扣。政府在推出教育贷款之后，对于银行发放贷款一直施以政策性的引导。对于银行的无积极性的行为，政府先后推出《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》和《关于做好家庭经济困难助学贷款工作的通知》，但是一项一项国家意见的发出都是针对国家助学贷款制度实施不彻底作出的调整性指导，对于银行的正确引导和监督的作用并没有发挥出来。因此，在缺乏政府引导和监督的状况下，商业银行主要是根据自己的评判标准来确定，自然会倾向于选择家庭经济能力相对较好的学生，尽可能地减少风险，这种做法使本来以公平为目标的助学贷款政策产生的实际效果受到制约，国家助学贷款这项以维护社会教育公平为第一原则的公共政策并没有完全实现政府的承诺，体现了政府主体职能的缺失。

政府的主体职能的缺失是政府将教育贷款这样一个公益性贷款行为强加给商业银行这样一个市场行为主体所导致的。尽管教育助学贷款中国家采取财政贴息政策、对助学贷款业务单立台账、对呆坏账按实际发生额在所得税前按规定核销等行为，但是贷款毕竟占用了银行的流动资金，并且贷款发放的实际操作成本、操作风险由银行来承担，如此银行的惜贷行为就不可避免。惜贷行为导致政府的“不让一个贫困生因为贫困上不起学”的助学贷款设想成为了口号，国家再强制性的助学贷款政策也会因为银行回避信用风险的顺应市场行为而大打折扣。